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中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》 把最应该保护的地方保护起来
发表时间:2017-09-27    来源:人民日报网站编辑:单良晨字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

  《建立国家公园体制总体方案》全文如下。

  国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。为加快构建国家公园体制,在总结试点经验基础上,借鉴国际有益做法,立足我国国情,制定本方案。

  一、总体要求 

  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,认真落实党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,加快推进生态文明建设和生态文明体制改革,坚定不移实施主体功能区战略和制度,严守生态保护红线,以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法治保障,强化监督管理,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。

  (二)基本原则

  ——科学定位、整体保护。坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体,统筹考虑保护与利用,对相关自然保护地进行功能重组,合理确定国家公园的范围。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律,对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。

  ——合理布局、稳步推进。立足我国生态保护现实需求和发展阶段,科学确定国家公园空间布局。将创新体制和完善机制放在优先位置,做好体制机制改革过程中的衔接,成熟一个设立一个,有步骤、分阶段推进国家公园建设。

  ——国家主导、共同参与。国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制,探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。加大财政支持力度,广泛引导社会资金多渠道投入。

  (三)主要目标。建成统一规范高效的中国特色国家公园体制,交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决,国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,形成自然生态系统保护的新体制新模式,促进生态环境治理体系和治理能力现代化,保障国家生态安全,实现人与自然和谐共生。

  到2020年,建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。到2030年,国家公园体制更加健全,分级统一的管理体制更加完善,保护管理效能明显提高。

  二、科学界定国家公园内涵 

  (四)树立正确国家公园理念。坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统,又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,国民认同度高。国家公园以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,彰显中华文明。坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与,调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。

  (五)明确国家公园定位。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。

  (六)确定国家公园空间布局。制定国家公园设立标准,根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性,明确国家公园准入条件,确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性,确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性,确保全民所有的自然资源资产占主体地位,管理上具有可行性。研究提出国家公园空间布局,明确国家公园建设数量、规模。统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要,合理划定单个国家公园范围。国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。

  (七)优化完善自然保护地体系。改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估,逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系,研究科学的分类标准,理清各类自然保护地关系,构建以国家公园为代表的自然保护地体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位。

  三、建立统一事权、分级管理体制 

  (八)建立统一管理机构。整合相关自然保护地管理职能,结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。

  国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系。可根据实际需要,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

  (九)分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

  按照自然资源统一确权登记办法,国家公园可作为独立自然资源登记单元,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界,划清不同集体所有者的边界,实现归属清晰、权责明确。

  (十)构建协同管理机制。合理划分中央和地方事权,构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的,地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作。省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的,中央政府要履行应有事权,加大指导和支持力度。国家公园所在地方政府行使辖区(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。

  (十一)建立健全监管机制。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。健全国家公园监管制度,加强国家公园空间用途管制,强化对国家公园生态保护等工作情况的监管。完善监测指标体系和技术体系,定期对国家公园开展监测。构建国家公园自然资源基础数据库及统计分析平台。加强对国家公园生态系统状况、环境质量变化、生态文明制度执行情况等方面的评价,建立第三方评估制度,对国家公园建设和管理进行科学评估。建立健全社会监督机制,建立举报制度和权益保障机制,保障社会公众的知情权、监督权,接受各种形式的监督。

  四、建立资金保障制度 

  (十二)建立财政投入为主的多元化资金保障机制。立足国家公园的公益属性,确定中央与地方事权划分,保障国家公园的保护、运行和管理。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入力度,推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下,探索多渠道多元化的投融资模式。

  (十三)构建高效的资金使用管理机制。国家公园实行收支两条线管理,各项收入上缴财政,各项支出由财政统筹安排,并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金,进行有效管理。建立财务公开制度,确保国家公园各类资金使用公开透明。

  五、完善自然生态系统保护制度 

  (十四)健全严格保护管理制度。加强自然生态系统原真性、完整性保护,做好自然资源本底情况调查和生态系统监测,统筹制定各类资源的保护管理目标,着力维持生态服务功能,提高生态产品供给能力。生态系统修复坚持以自然恢复为主,生物措施和其他措施相结合。严格规划建设管控,除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动。国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离,建立已设矿业权逐步退出机制。

  (十五)实施差别化保护管理方式。编制国家公园总体规划及专项规划,合理确定国家公园空间布局,明确发展目标和任务,做好与相关规划的衔接。按照自然资源特征和管理目标,合理划定功能分区,实行差别化保护管理。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁,集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上,优先通过租赁、置换等方式规范流转,由国家公园管理机构统一管理。其他区域内居民根据实际情况,实施生态移民搬迁或实行相对集中居住,集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式。

  (十六)完善责任追究制度。强化国家公园管理机构的自然生态系统保护主体责任,明确当地政府和相关部门的相应责任。严厉打击违法违规开发矿产资源或其他项目、偷排偷放污染物、偷捕盗猎野生动物等各类环境违法犯罪行为。严格落实考核问责制度,建立国家公园管理机构自然生态系统保护成效考核评估制度,全面实行环境保护“党政同责、一岗双责”,对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。对违背国家公园保护管理要求、造成生态系统和资源环境严重破坏的要记录在案,依法依规严肃问责、终身追责。

  六、构建社区协调发展制度 

  (十七)建立社区共管机制。根据国家公园功能定位,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求,并征得国家公园管理机构同意。周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。

  (十八)健全生态保护补偿制度。建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制,加大重点生态功能区转移支付力度,健全国家公园生态保护补偿政策。鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。加强生态保护补偿效益评估,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制,加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。鼓励设立生态管护公益岗位,吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育等。

  (十九)完善社会参与机制。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节,以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域,引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。依托高等学校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地。

  七、实施保障 

  (二十)加强组织领导。中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组要加强指导,各地区各有关部门要认真学习领会党中央、国务院关于生态文明体制改革的精神,深刻认识建立国家公园体制的重要意义,把思想认识和行动统一到党中央、国务院重要决策部署上来,切实加强组织领导,明确责任主体,细化任务分工,密切协调配合,形成改革合力。

  (二十一)完善法律法规。在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规,明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则,确定国家公园管理主体,合理划定中央与地方职责,研究制定国家公园特许经营等配套法规,做好现行法律法规的衔接修订工作。制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程。

  (二十二)加强舆论引导。正确解读建立国家公园体制的内涵和改革方向,合理引导社会预期,及时回应社会关切,推动形成社会共识。准确把握建立国家公园体制的核心要义,进一步突出体制机制创新。加大宣传力度,提升宣传效果。培养国家公园文化,传播国家公园理念,彰显国家公园价值。

  (二十三)强化督促落实。综合考虑试点推进情况,适当延长建立国家公园体制试点时间。本方案出台后,试点省市要按照本方案和已经批复的试点方案要求,继续探索创新,扎实抓好试点任务落实工作,认真梳理总结有效模式,提炼成功经验。国家公园设立标准和相关程序明确后,由国家公园主管部门组织对试点情况进行评估,研究正式设立国家公园,按程序报批。各地区各部门不得自行设立或批复设立国家公园。适时对自行设立的各类国家公园进行清理。各有关部门要对本方案落实情况进行跟踪分析和督促检查,及时解决实施中遇到的问题,重大问题要及时向党中央、国务院请示报告。

  

  国家公园属禁止开发区域 

  《方案》明确定位:国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。《方案》强调,建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。

  国家发改委相关负责人解释,对国家公园实施最严格的保护,是指除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动。与一般的自然保护地相比,国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性,面积更大,生态系统更完整,保护更严格,管理层级更高。

  中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅表示,《方案》对国家公园的定位意味着国家公园严格区分于其他类型保护地,坚持生态保护第一、国家代表性和全民公益性的原则,实现国家所有、全民共享、世代传承的目标。

  由一个部门统一行使管理职责 

  改革开放以来,我国建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型保护地,基本覆盖了绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源。但同时,各类自然保护地建设管理还缺乏科学完整的技术规范体系,同一个自然保护区部门割裂、多头管理、碎片化现象普遍存在,保护管理效能不高,盲目建设和过度开发现象时有发生。

  针对我国自然保护地管理存在的突出问题,《方案》补齐制度短板,明确国家公园体制实行统一事权、分级管理体系。国家发改委相关负责人解释,统一事权,指的是要整合相关自然保护地管理职能,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。

  同时,要建立分级管理体系,合理划分中央和地方事权。部分国家公园由中央政府直接行使所有权,其他的由省级政府代理行使,条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使。国家公园所在地方政府行使辖区(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责,构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。

  王毅分析,这一以所有权为基础的管理体制,也决定了资金机制、监管机制、参与机制等配套制度安排的形式,即需要形成相应的多方协同管理、多元化资金保障、多层次监管的国家公园综合治理模式。

  提高全民所有自然资源资产的比例 

  全民公益性是国家公园建设的原则之一,国家发改委相关负责人表示,要通过共有共建共享让更多普通老百姓受益。

  首先,要提高共有比例。目前我国很多自然保护地存在集体土地占比较高的情况,必须按照法定条件和程序逐步减少国家公园范围内集体土地,提高全民所有自然资源资产的比例,或采取多种措施对集体所有土地等自然资源实行统一的用途管制。其次要增强共建能力。要充分调动政府、市场和社会各方面力量,优化运行机制,创新管理模式,引导各类社会机构特别是当地社区居民参与国家公园体制建设。最后,要提升共享水平。国家公园应着力突出公益属性,在有效保护前提下,为公众提供科普教育游憩的机会。

  此外,在国家公园体制试点中,一些省市建立了利益共享和协调发展机制,实现生态保护与经济协调发展,人与自然和谐共生。比如青海省结合精准脱贫,新设7421个生态管护综合公益岗位,确保每个建档立卡贫困户有1名生态管护员,让贫困牧民在参与生态保护的同时分享保护红利,使牧民逐步由草原利用者转变为生态守护者。

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