城镇化之所以成为工具，源于地方政府“经营城市”的经济增长模式，即通过土地征收和出让，撬动银行贷款和社会融资，获得招商引资和房地产开发的规模化增长，最终实现经济增长和获得政绩。这一过程的外在表现就是城镇化：征地范围越来越大，城市呈现绕中心城区“摊大饼”式的扩张，资金和土地的结合产生了无数的工厂和工业园区，农村剩余的劳动力就往这些工厂和工业园区集中。因此，城镇化的三大要素——人到哪去、钱从哪来和地怎么管，都要服从于经营城市的需要。

　　过去城镇化中，“人往哪去”往往是被动的，主要靠的是工业发展间接带动的这个“指挥棒”，工业发展了也就带动了就业的增长。地方政府一般不太重视通过提供优质的公共服务和公共服务均等化来吸引人口流入，并通过城镇化过程中人口流入来培育税源，增加地方收入。于是，就有了栖息的、无法城市化的、廉价的1.6亿产业工人群体。从根本上讲，这种局面的形成与税制设计、执政考核和激励机制设计直接相关。

　　再看“钱从哪里来”的问题。过去城镇化主要靠土地出让来解决钱的问题。1999-2011年的13年间，城镇土地出让收入共为地方政府带来了12.9万亿元的收入，占GDP的比重达到33%。2011年，全国城镇土地出让收入支出结构中排名前三位的是征地拆迁费、土地开发支出和城市基础设施建设，分别占比达到46%、17%和18%，这三项支持基本都在为城市边界的扩张做贡献。2012年，城镇土地出让收入达到2.9万亿元，占地方财政收入的67%，基本开支也主要集中在这三个方面。

　　人和钱的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。过去的城镇化中，招商引资是最大的载体，其规模直接决定GDP和营业税税基，各地方之间在这方面的激烈竞争，导致工业用地廉价甚至无偿地大规模供给，损失的部分和相应的基础设施供给主要靠商品房用地的高价出让来弥补。于是，我们看到了用地结构上截然相反的两种用地局面：工业用地占比大而低效率、住宅用地占比小而价格高，这就是城“摊大饼”式扩张和土地城市化的景象。

　　“经营城市”的城镇化模式走不下去了，不仅城镇化的源头土地已经没有多少新增空间，以土地来撬动的债务规模已经“冲顶”，而且由于劳动人口减少、产能过剩、外需空间被压缩、生态环境脆弱，以出口导向的工业化红利日显衰竭。在当前的产业结构(第二产业占主体)、人口结构(老龄化和人口向城市集中)、收入和分配结构(边际消费倾向低但收入差距大)的背景下，向内需为主的经济增长过渡是必然的，而城镇化则是最大的内需。启动这个内需必须让进城人口真正融入城市，特别是大城市。本次会议将“解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”作为主要任务，并放在城镇化六项任务之首，正是题中应有之义。

　　——中国规划网