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以县城为重要载体推进新型城镇化
——访国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长、研究员冯奎
发表时间:2022-06-28    来源:《时事报告》2022/06网站编辑:单良晨字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  随着《意见》的贯彻落实,县城的基础设施、公共服务、产业配套水平等方面,必将有显著提升,有力有效地推进新型城镇化走深走实。 

    

  以县城为重要载体推进新型城镇化 

  ——访国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长、研究员冯奎 

 

  ◎本刊记者  刘曾路  赵鸿文 

    

  中共中央办公厅、国务院办公厅前不久印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求坚持以人为核心推进新型城镇化,尊重县城发展规律,因地制宜补齐县城短板弱项,提升县城发展质量。本刊记者就相关问题采访了国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长、研究员冯奎。 

    

  县城是我国城镇化发展体系的重要一环 

  记者:在新型城镇化建设中,为什么要把县城作为重要载体? 

  冯奎:在我国城镇体系中,县城具有独特性。它在城乡发展中具有联结、平台、桥梁等多种功能及作用。目前,县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%推进县城建设,既是城镇化的任务,也是乡村振兴的要求。 

  过去的十年,我国城镇化发展迅速。在此过程中,资源要素比较多地向中心城市、城区集中。县城人均市政公用设施固定投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2,医疗、养老、垃圾与污水处理、公厕、物流设施等都有短板。 

  强调城市群是我国城镇化的主体,这个方向仍然没有改变。但是强调城市群发展,并不能完全取代县城。因为一部分县城不在城市群,还有一部分县城即使在城市群中,也因为中心城市的虹吸作用导致县城没有得到充分发展。 

  我们还要看到,我国的县城差异极大,有城市群区域的县城,有农业地区的县城,有生态地区的县城,也有人口流出的县城,等等,都需要得到更多的重视。因此,推进县城建设,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系都具有重要意义。 

    

  和产业是县城发展的核心 

  记者:不同县城的人口、资源、区位、产业等都不一样,如何合理确定不同类型县城的发展路径? 

  冯奎:新型城镇化强调以人为核心,而以人为核心的一个具体体现就是农民工及其家属进入各类城镇。 

  近年来,农民工流动出现了一些值得注意的趋势。一是省内人员流动增多,二是从东部沿海回流到中西部家乡的增多,三是选择在县城的增多。这就意味着,城镇化的半径相对缩小,就地就近城镇化的权重在上升。最近民盟中央的一份调查显示,1/3左右外出的农民工愿意到县城就业落户。 

  农民工在县城安家落户,有很多优点。比如有利于解决夫妻分居或者留守儿童的问题。特别是在疫情以及就业困难的情形下,就近就地城镇化类似于海绵,暂时性地吸收和缓解了城乡就业压力,进一步彰显了中国区域经济的韧性。 

  以往,农民工不愿意选择县城,主要原因是县城就业机会少。这确实是县城最大的短板所在。就业不可能凭空创造出来,而是需要人口、产业在一个空间集聚起来,这种集聚需要基础设施、公共服务都具备相应的条件。我曾经提出“多元复合转型的县域城镇化”,正是强调这一点。当前政策方向十分明确,有利于各方面力量共同参与到县城发展中来。县城要科学分析自己的人口与产业流动情况,制定相应规划推进发展。 

  对于人口与产业流入的县和县城来说,要抓住时机,实现产业—人口—空间的全面转型,朝着现代化中小城市方向迈进。特别是都市圈范围内的县,要逐步与城区一体化、同城化发展。要培育发展特色经济和支柱产业,强化区域性物流基地建设,形成有影响力的专业市场,提高就业吸纳能力,在先进制造、商贸流通、文化旅游等一个或几个方面体现特色性、专业性。要注意与邻近大城市功能互补、产业配套,对接融入大城市但又并不失掉自我。 

  对于人口与产业流出的县和县城来说,总体思路应是瘦身强体,转变既有的增量规划思维,严控增量,盘活存量,引导人口和公共资源适度集中,提升品质。还要更加注意突出特色,包括特色产业、文化、特色、功能等,力争做到小而美、小而优、小而强,实现“小的也是好的”。 

  特别要注意的是,对于人口与产业流出的县,还应区分功能定位,予以一城一策的支持。比如有的沿边县、生态区域的县等,人口在大量减少。对这些县不能任其衰落下去,任由市场的力量将其人口与产业吸走、卷跑。比如,边境县城需要进一步完善基础设施,强化公共服务和边境贸易等功能,采取切实措施留住一定人口,提升当地产业的集聚能力,提升边民守边固边积极性。 

  除了人口与产业等重点问题,还需要综合分析县城市政设施、公共服务、人居环境、综合承载能力等。通过分析,查找短板与弱项,哪里不足就补哪里。经过一个时期的努力,就能建成一批各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。 

    

  政策保障的着力点在“人、、地 

  记者:推进以县城为重要载体的城镇化建设,离不开政策支持。《意见》为县城建设提供了哪些政策保障 

  冯奎:从《意见》来看,政策保障的着力点在“人、钱、地”三个核心要素上。 

  “人”来说,主要是健全农业转移人口市民化机制。各级政府要负起责任,确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务,保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面,全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任,合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。 

  “钱”来说,关键是建立多元可持续的投融资机制。对公益性项目,加强地方财政资金投入,其中符合条件的项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。对准公益性项目和经营性项目,提升县域综合金融服务水平。同时,特别要引导社会资金参与县城建设,盘活国有存量优质资产,规范推广政府和社会资本合作模式等。 

  “地”来说,着重是建立集约高效的建设用地利用机制。要加强存量低效建设用地再开发,合理安排新增建设用地计划指标,保障县城建设正常用地需求。县城发展不能走以前的粗放式路子,需要提升现有工业用地容积率和单位用地面积产出率,稳妥开发低丘缓坡地,合理确定开发用途、规模、布局和项目用地准入门槛等等。 

  总的来说,推进以县城为重要载体的城镇化,为县城发展带来了强大的动力,县城的基础设施、公共服务、产业配套水平等方面,必将有显著提升,有力有效地推进新型城镇化走深走实。 

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