◎董煜
2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是“十四五”规划研究编制之年。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个5年。今年以来，面对新冠肺炎疫情严重冲击，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人民的共同努力下，我们统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，抓紧恢复生产生活秩序，取得显著成效。尽管新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，党中央始终坚持谋短期和谋长远紧密结合，即使在疫情最紧张的时候也是如此。“十三五”规划目标任务即将完成，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新的大台阶。2020年7月30日，中共中央政治局召开会议，决定今年10月召开中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议，研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。随着规划编制工作的深入推进，更需要认真研判国内外环境发生的深刻变化，深入思考面向“十四五”的重大战略、重大政策、重大改革，切实谋划好下一个5年的发展。
一、从导向看战略
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视各个领域的顶层设计，注重做好中长期谋划，推出一系列重大战略举措，经济社会发展主要领域的大布局、大框架基本形成。如何看待发展战略，首要还是方法论。2019年底召开的中央经济工作会议提到，要“坚持问题导向、目标导向、结果导向”。导向是行动的指引和方向。做好经济工作必须坚持这“三个导向”，做好其他各方面工作也必须坚持这“三个导向”，这对于理解近年来一系列重大战略的出发点和基本逻辑具有重要的指向作用。编制“十四五”规划的前提在于准确把握大势，明确战略方向，增强战略思维，推动落实落地。“十四五”规划要从目标导向、问题导向、结果导向出发进行系统布局，稳扎稳打，持续推进落实并不断完善。
坚持目标导向。坚持目标导向，就是以实现目标为方向，持之以恒、一步一步地朝着既定目标奋斗前行。当前经济社会发展的总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，是在全面建成小康社会的基础上，按照新的“两步走”战略，稳步推进现代化建设。目标导向不是虚的，既不是嘴头上空喊的口号，也不是挂在墙上的规划，而是必须贯彻落实到促进改革发展稳定各项具体工作中。推动“十四五”时期经济社会发展，必须科学制定实施举措。“十三五”时期，我们着力打好三大攻坚战，深化供给侧结构性改革，全面深化经济体制改革等，为实现高质量发展提供根本保证。“十四五”规划，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足我国基本国情和发展阶段，科学分析当今世界形势，准确把握我国发展大势，把发展机遇研判准，把困难挑战分析透，贯彻落实新发展理念，进一步落实以人民为中心的发展思想，推进高质量发展。目标是既定的，但目标的内涵不是一成不变的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握国内外环境的新变化，不断提出新思路、作出新阐述、提出新要求。当前，我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化，我们要分析研判未来5年面临的形势与挑战，尊重经济社会发展规律，保持国家战略规划的连续性和稳定性，体现中国特色社会主义制度优势，把我国发展的巨大潜力和强大动能充分释放出来。
“十三五”期间，贵州省实施易地扶贫搬迁188万人。为让搬迁群众搬得出、稳得住、能致富，易地扶贫搬迁安置点教育配套实现全覆盖。图为2020年8月30日，贵州省三穗县第三中学的学生在新学期返回校园 杨文斌∕摄
坚持问题导向。坚持问题导向，就是以解决问题为指引，以重大问题为导向，集中全部力量和有效资源攻坚克难，全力化解工作中的突出矛盾和问题。近年来，关于经济工作的重大决策，都是奔着问题去的。党中央也针对不同领域面临的突出问题和矛盾，立足长远，明确新的战略方向。要准确发现问题。党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要深刻认识我国社会主要矛盾发展变化带来的新特征新要求，看到深层次问题和矛盾，把握发展规律，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，创新发展理念、发展方式、发展动力，聚焦发展的不平衡、不充分问题，提高发展质量和效益，把人民群众对美好生活的需要始终放在第一位。把握变与不变的实践辩证法，在危机中育新机，于变局中开新局。要聚焦面临的老难题和新挑战，准确分析问题。十八届中央财经领导小组和十九届中央财经委员会多次就产业发展、创新驱动、能源安全、粮食安全、精准脱贫、扩大中等收入群体、新型城镇化、京津冀协同发展、长江经济带、水安全、森林安全、自然灾害防治、打好污染防治攻坚战、“一带一路”、改善营商环境等方面的问题提出基本思路和基本方向，明确了攻克难题的路径和举措。要着力解决问题。当前和今后一个时期，我国发展进入各种风险挑战不断积累和集中显露的时期，面临的重大问题依然不少。要抓住关键问题进一步研究思考，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就重点解决什么问题。
坚持结果导向。坚持结果导向，就是以工作成效为标准，看各项政策举措是不是有利于我们党兴旺发达和国家长治久安，经得起历史和实践的检验。要以发展实绩和成效为准绳，树立鲜明的结果导向。在经济发展过程中，习近平总书记多次强调，“不以GDP论英雄”，强调要更全面、更高质量的发展。近年来，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展实现质量变革、效率变革、动力变革。经济发展成果要体现在人民的获得感幸福感安全感上，用人民获得感幸福感安全感来衡量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央秉持以人民为中心的发展思想，以造福人民为最大政绩，从广大人民的根本利益入手，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推动一大批惠民措施落地实施，充分体现了党中央始终把人民的幸福放在治国理政首位的不懈追求与强烈担当。要牢固树立以人民为中心的发展思想，拓宽广大人民群众参与决策的渠道，鼓励人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策，让政策效能贯穿到为人民服务之中，通过经济社会发展不断提高人民福祉。也要看到，一些经济政策和战略实施需要时间的验证才能看到成效，要坚持正确方向，坚定不移地推动实施。
二、从形势看趋势
当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂。我国已进入高质量发展阶段，发展具有多方面优势和条件，但发展不平衡不充分问题仍然突出，必须从持久战的角度加以认识。环境越是复杂，越需要拨开迷雾看真相，越需要透过现象看本质。
从国际看国内。今年以来，新冠肺炎疫情在国内外扩散蔓延，全球经济下行带来了经贸格局、治理体系等重大变化。我国面临不可预测的风险将更多地体现在国际政治角力、地缘局势突变、舆论战线斗争等方面，尤其是以美国为首的西方国家将国内问题国际化，为我国发展增添更多新的阻碍。全球经济深度衰退和金融市场动荡影响我国产业链稳定，防范金融风险的压力也持续加大。国内经济仍面临较大考验，主要体现在外需不足，对出口企业生产经营构成较大压力；服务业需求特别是消费增长内生动力不足，部分行业需要较长时间恢复；民间投资意愿不强，仅靠政府投资拉动难以支撑全年的投资增长；企业现金流不足，运营成本和违约风险不断增加；市场就业机会不足，已就业人口面临降薪和裁员压力；能源和粮食安全问题显现；脱贫攻坚难度提升，需要高度关注低收入群体基本生活保障；部分地区财政出现困难，基层运转存在隐患。
浙江淳安经济开发区积极推进低能耗、高附加值的绿色科技产业发展，全力推动产业转型升级。图为工程师在一家机器人研究院调试设备 徐昱∕摄
虽然国际环境复杂多变，外部风险传导会带来更多新的难题，国内经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，但我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。面向“十四五”，要继续扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，进一步锚定在新的经济格局和全球产业链中的位置。
从科技看竞争。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新工作，坚持把创新作为引领发展的第一动力。我国科技事业取得历史性成就、发生历史性变革。重大创新成果竞相涌现，一些前沿领域开始进入并跑、领跑阶段，科技实力正在从量的积累迈向质的飞跃，从点的突破迈向系统能力提升。此次新冠肺炎疫情是世界百年未有之大变局中的一个突发变量，对世界政治经济格局和科技发展带来深刻影响，也将对各国综合实力和国际地位产生深远影响。科技格局的变化是决定国际竞争格局的根本因素。在激烈的国际竞争面前，要把原始创新能力提升摆在更加突出的位置，保持战略定力，坚持用全面辩证长远眼光看待，从决定国家实力对比的中长期变量出发和思考。
近年来，世界科技创新版图发生了很大变化，处在一个新的调整期。其中，中国科技实力增长迅速成为最主要的特征之一。2013—2019年，我国在全球创新指数（GII）中的排名从第35位上升至第14位，连续第4年保持上升势头，居中高收入国家之首。随着欧洲和日本在科技竞争中的引领作用相对下降，竞争格局正逐渐从多级化的竞争转为中美两国科技主导权的竞争，呈现此消彼长的趋势。美国信息技术与创新基金会选择36项指标对比过去10年中美两国的科技创新实力，发现所有指标的差距都呈缩小态势。但也要看到，美国在科技领域具有长期积累，拥有并掌握着许多核心技术、底层技术和科技领域国际规则的话语权。与美国重视基础研究传统、成熟的市场化机制和深厚的创业文化相比，我国创新体系还不够健全，人均和高质量成果指标仍存在很大发展空间，整体科技实力还有差距。未来，科技创新“领头羊”之争将更加激烈，我们必须走出适合国情的创新路子，坚持需求导向和问题导向，整合优化科技资源配置，加强基础研究，深化科技体制改革，加强国际科技开放合作，培养创新人才以提升自身科技创新能力。
从效率看潜能。基础设施建设促进人流和物流顺畅流动，高强度劳动投入带来生产环节的高效运行，信息的大规模快速应用则促进了信息流的爆炸式增长。当前，5G、人工智能等新一代信息技术快速发展，进一步改造全产业的链条和生产流程，缩短经济运行周期和时间，提升经济运行效率。疫情加速了互联网方式在生产上的运用，比如远程办公延伸到工厂端；通过移动技术，线下操控的生产环节转到线上，交易环节线上匹配，生产计划和每日出货量自动化安排，订单预警更加快速地反馈到生产环节。疫情也进一步带动了在线消费的发展，生产生活等各个领域的技术更替加快，推动产业和消费升级。
面向“十四五”，经济增长的动力结构发生变化，技术、数据等新生产要素的重要性将大幅提升。要坚持目标引领和问题导向相结合，加快要素市场化改革，提升要素配置效率，加速要素之间的技术替代，以推动产业技术变革，新旧动能转换，培育经济增长的新动力，释放经济增长潜能，以推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
三、从方位看任务
顺应大趋势，就要谋划大战略。当前我们正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，要有新气象、新格局、新开拓。要系统研究和谋划国民经济和社会发展各个领域推动高质量发展的战略方向，增强战略和政策的综合性、协调性、前瞻性，描绘好远景目标的蓝图。
第一，建设一个包容开放的大市场。目前，中国已成为全球第二大消费市场，拥有全面的产业集群。“十四五”时期，要不断优化营商环境，提升对全球资金和人才的吸引力。
市场的基础是消费，消费的基础是收入，收入的基础是就业，就业的基础是企业。微观主体有活力，市场才能有动力。要深入学习贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”，切实纠正思想上、行动上的误区，坚持公平竞争，对各类市场主体一视同仁，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，确保权利平等、机会平等、规则平等。在跟踪落实疫情期间出台的一系列减税降费、松绑减负举措的同时，着眼长远机制，通过深化改革、扩大开放、优化营商环境进一步减轻企业负担，打破隐形障碍，保护和激发市场主体活力。
要尊重市场规律，更大力度推动商品和要素自由流动平等交换。党的十九大明确将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一，党的十九届四中全会进一步强调，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。“十四五”时期，要大幅减少政府对资源的直接配置，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干，政府要加强和规范事中事后监管，真正建立起实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。要建设市场准入更加畅通、市场开放更加有序、市场竞争更加充分、市场秩序更加规范的制度环境，大幅改善国内市场竞争环境，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，使竞争政策全面取代传统的产业管理方式。
市场是最好的蓄水池，要保市场主体和产业链供应链稳定。“脱钩论”和“脱钩”举动违逆市场经济规律，背离自由贸易原则，将企业拖入漩涡，给行业带来巨震，注定一损俱损。要持续以开放的心态、开放的视野、开放的举措优化营商环境。中国产业门类齐全、劳动力素质优良、基础设施完善、物流网络高效，创新势能不断积累，这些都决定了作为“世界工厂”的中国仍然是全球企业的优质选择。14亿人口不断升级的消费需求，也将为全球企业带来丰厚的回报。
第二，推动制造业高质量发展。今年8月，我国外贸出口1.65万亿元，增长11.6%，这背后是我国制造业的迅速复苏，为全球产业链供应链稳定作出了贡献。“十四五”时期，我国推动制造业高质量发展，面临历史性的机遇。一方面，新一轮科技革命和产业变革进入深度拓展期，为推动我国制造业迈向全球价值链的中高端提供了机遇。另一方面，我国超大规模经济体的规模优势、体系优势、市场优势为我们把握机遇，用好机遇提供了有利条件。要强化创新驱动，提高制造业供给体系质量，使科技与产业融合成为高质量发展的主要路径。
从0到1，从1到N，完善从研发到应用的链条。基础研究是科技创新的源头。我国基础研究虽然取得显著进步，但同国际先进水平还有差距。我国面临的很多“卡脖子”技术问题，根子是基础理论研究跟不上，源头和底层的东西没有搞清楚，科技这座大厦的地基不扎实。在研发环节，要给予科学家和研究人员更多空间和更大自主权，创造良好环境，提供基础条件，发挥好组织协调作用。要加大对科技成果转化的政策激励，落实科技成果产权对科研人员的长期激励。要加强企业与高校、科研院所进行产学研合作，布局建设前沿科学中心、共性技术创新平台，发展新型研究型大学，在合作中引入更加灵活的机制，提升科研效率。特别要注重发挥地方政府的引导和协调作用，发挥区域创新协同效应。要从需求端拉动创新，把创新的通道搭好，更加注重对知识产权的保护和运用，让竞争更加充分。
从旧到新，以新带旧，全方位提升产业技术水平。新基建作为数字经济的核心基础设施，以新型的数字经济基础设施为依托，利用数字科技，将激发更多新增需求，加速产业互联网发展，为传统行业转型升级赋能。随着我国加速发展“互联网+”和数字基础设施建设，制造业将更加注重智能化、集成化生产，也会出现更多个性化、精细化制造，产业政策也要进行智能化和精细化调整。传统制造业是我国工业体系的重要组成部分，但当前的确面临一些压力，竞争优势有所下降，比较优势、后发优势也在逐步递减。在我国加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，传统制造业面临新机遇新挑战。
河北省安平县推进城乡公交一体化改革，新能源公交全部覆盖8个乡镇230个行政村，方便群众的交通出行。图为司机在为新能源公交车充电 李晓果∕摄
以设计引领品牌，以标准引领质量，以业态创造价值。我国是世界制造大国，但从创新能力、核心技术、产品质量和著名品牌等方面看，还存在大而不强、发展质量不够高等问题。制造业要提高品质，还要鼓励企业技术创新，开展个性化定制、柔性生产，丰富产品种类，满足差异化消费需求，同时发挥品牌促进作用，引导企业建立以质量为基础的品牌发展战略，丰富品牌内涵，提升品牌形象，加强品牌宣传推广，引领消费需求，增强消费信心，促进企业加快质量升级。同时也要由表及里，通过制定和实施国家标准化战略，在各行各业建立高质量发展的新型标准体系，全面提升中国制造的产品质量。还要看到，模式也是生产力，业态创新、流程创新也能创造价值，产业政策既要关注具体的产业和产品技术，还要关注商业模式和生产流程创新，并予以相应的支持。
第三，塑造区域协调发展新格局。近年来，我国深入实施区域协调发展战略，注重人口、经济、资源环境的统筹布局，从不同空间尺度规划区域和城乡协调发展，以生态文明理念推进空间治理，区域空间结构不断优化，资源配置效率全面提高，为经济高质量发展注入澎湃动力。“十四五”时期，要“一张蓝图干到底”，绘制出一张更加高效、协调、可持续发展的空间蓝图，让古老的河山焕发新的容颜。
大均衡，小集中，优化区域发展格局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央精心谋划、扎实推动，对全国区域发展布局进行了一系列调整和部署，推动经济社会发展向更加均衡、更高层次迈进。目前，4（京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设、成渝城市群）+2（沿长江、黄河）+N（若干个区域中心城市和城市群）的空间布局已经基本形成。“十四五”时期将深入推进以中心城市引领城市群发展，提高中心城市和城市群综合承载能力，形成高质量发展的重要推动力。要着眼经济规律，发挥人口、资源集聚的规模效应，做大做强中心城市，发挥城市群协同效应。政策规划也要向更加精细化的方向转变，依据区域主体功能实施更为有效的空间治理。
江西省寻乌县将从前大面积的废弃稀土矿山恢复植被，建设生态修复区，并搭建观景平台，修复区成为周边群众观光休闲的好去处。图为游客在生态修复区观光游玩 彭昭之∕摄
降门槛，增容量，加强新型城镇化建设。党的十九大报告提出乡村振兴战略，明确了乡村振兴的总要求、实施路径和政策举措，也为解决发展不平衡不充分问题，全面建成小康社会绘制了愿景和蓝图。近年来，我国新型城镇化建设有力有序推进，逐步成为扩大内需的主要动力。2019年，我国常住人口城镇化率首次超过60%。今年政府工作报告指出，加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。农民工是城市建设、产业发展的主力军，是城市生活的保障者，要加大户籍制度改革力度，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制，让更多的农民工留在城里安家立业。要继续推动城镇落户，使稳定就业的农业转移人口等重点人群能够在城镇更加便捷地落户，同时扩大城镇基本公共服务对常住人口的覆盖范围，切实提升农业转移人口市民化质量，保证全面完成1亿人落户目标。
源头保护，综合治理，推进生态系统保护和修复。近年来，我们在生态保护和污染防治上取得了积极成效，但生态方面的历史欠账还比较多，问题积累多、现实矛盾也比较多。生态文明建设仍处在关键期、攻坚期和窗口期，生态保护修复任务十分艰巨。在全国生态环境保护大会上，习近平总书记提出了新时代推进生态文明建设必须坚持的六项重要原则。要认真学习贯彻习近平生态文明思想，按照系统工程的思路，提出“十四五”时期全面修复生态系统的构想方案。要从源头上探索恢复生态平衡的有效途径，构建好关系中华民族永续发展的生态安全战略格局。生态工程与其他工程不同，应更多地顺应自然，借助自然的力量进行修复。充分考虑生态系统同一链条内和不同链条间的相互作用关系，更多地采用综合性的治理手段。此外，还要积极探索生态产品价值的有效实现机制，更多动员民间力量、民间资本投入生态修复。
第四，着力服务和保障民生。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”党的十八大以来，党和政府坚持以人民为中心的发展思想，推动人民生活不断改善，“兜底线、织密网、建机制”不断取得新成绩。“十四五”时期，要从社会主要矛盾的变化出发，满足多样化民生需求，着力服务和保障民生。政府的直接投入要聚焦保基本、守底线，多做雪中送炭的事，同时推动公共服务供给侧结构性改革，努力提供更高质量的公共服务。
深入实施健康中国战略，提升基本公共卫生服务水平。党的十八大以来，我国提出健康国家战略的目标，把健康中国建设上升为国家战略，把健康置于优先发展的位置，提出了“没有全民健康，就没有全面小康”。党的十九大提出“实施健康中国战略”各项新要求。要把实施健康中国行动与基本公共卫生服务结合起来。这次疫情让我们充分地认识到完善公共卫生体系的重要性，同时也暴露出我国公共卫生应急管理体系还存在一些短板和不足，要从疫情中吸取教训，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制。要继续深化公立医院改革，完善医疗保障制度。社会保障要结合巩固脱贫攻坚成果，进一步增强托底功能，不断提升基本公共卫生服务水平与能力。
市场化供给，智能化服务，完善基本公共服务供给体系。要深入构建政府主导、社会参与的公共服务体系，鼓励民间资本、社会力量更多参与公共服务供给。改革政府投资模式，在公共服务领域加大政府购买服务力度、更多推广政府购买服务。建立合理的利益分配机制，鼓励商业医疗机构提供公共卫生服务，鼓励民间资本进入学前教育和职业教育等领域。住房制度改革要打破用地和住宅两个供应主体的垄断，大力推动集体经营性建设用地入市，重点解决好农民工住房问题。要着力提升公共服务的数字化水平，结合数字城市建设打造公共服务信息平台，用信息技术打通“最后一公里”，增强服务的可获度和便利度。
重视“一老一小”问题，推动人口可持续发展。随着老龄化社会到来和全面二孩政策的实施，“一老一小”人口问题正逐步凸显，养老育幼面临更多考验。《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》预计，2025年“十四五”规划完成时，65岁及以上的老年人将超过2.1亿，约占总人口数的15%。而0~14岁少儿人口占比逐渐下降，抚养比上升，老龄化加剧将影响和制约我国长期发展，必须引起高度重视。2019年，国家发展改革委等18个部门共同推动出台了民生领域补短板的行动方案，通过“增能力、提质量、优结构”等一系列综合措施，加快解决养老育幼这个领域总量不足、质量不优、发展不平衡的问题。今年政府工作报告提出，启动养老服务体系建设“七大工程”，补齐婴幼儿照护服务短板，着力解决好“一老一小”问题。未来，要着力提升养老育幼服务能力，加大中央预算类投资，进一步放宽社会资本准入，多措并举增加服务供给。要提升养老育幼服务质量，规范服务标准、加强人才培养培训、完善支持政策、加强信用监管等，还要不断优化养老育幼服务供给结构，不断调整和完善人口政策，统筹人口与经济社会发展。
编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式，涉及经济和社会发展方方面面，同人民群众的生产生活息息相关。2020年7月30日召开的中共中央政治局会议，明确了“十四五”经济社会发展的指导思想、基本思路、根本保证、根本目的和根本依靠力量，要牢牢贯穿到“十四五”规划编制中，为开启第二个百年奋斗目标新征程擘画蓝图。
