◎农业农村部政策与改革司

　　2021年1月26日，农业农村部发布《农村土地经营权流转管理办法》（以下简称《办法》），自2021年3月1日起施行。《办法》对2005年颁布实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》进行了修订，是贯彻落实新修改的《农村土地承包法》的重要举措，为引导农村土地经营权规范有序流转提供了制度保障，是事关广大农民切身利益、农业农村发展全局和保障国家粮食安全的一件大事。

　　《办法》出台的背景

　　农业部于2005年颁布实施了《农村土地承包经营权流转管理办法》，至今已有16年，该办法对于规范农村土地流转发挥了重要作用。近年来，农村土地流转面积持续增长，据统计，截至2019年底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到5.55亿亩，全国流转出承包耕地的农户达7321万户。

　　为更好规范农村土地经营权流转，发展多种形式适度规模经营，同时在坚持农村土地集体所有、维护农民土地承包权益的基础上，平等保护新型经营主体合法经营土地的权益，党中央出台了一系列政策措施。

　　2014年中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》；2016年中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》；2018年12月，第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过新修改的《农村土地承包法》。这些政策措施和法律规定确立了农村承包地“三权”分置框架，为引导和规范农村土地经营权有序流转指明了基本方向，提出了明确要求。2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》许多条款已不适应新的形势和法律政策要求，需要及时修改。为此，2019年以来，农业农村部组织有关方面对其进行修订，并广泛征求了社会各界意见，根据各方反馈意见进一步完善后，出台了《办法》。

　　新《办法》新在哪儿

　　新《办法》是适应新形势新实践新要求制定的，延续了中央一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神。“新”主要体现在三个方面。

　　一是落实“三权”分置制度，采用了新名称。按照集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行要求，聚焦土地经营权流转，将规章名称修改为《农村土地经营权流转管理办法》，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，主要就平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，增加了一些具体规定，有助于进一步放活土地经营权，使土地资源得到更有效合理的利用。

　　二是贯彻加强监督管理要求，作出了新规定。落实《农村土地承包法》要求，新《办法》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体规定，以及建立风险保障制度的要求，以更好地保障流转双方合法权益。

　　三是围绕强化耕地保护和粮食安全，补充了新内容。落实习近平总书记最新重要指示精神和国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》要求，新《办法》中强化了耕地保护和促进粮食生产的内容。

　　严格确保“农地农用”

　　当前，我国仍处于工业化、城镇化快速发展时期，保护耕地的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨。党中央、国务院高度重视耕地保护问题。习近平总书记强调，“耕地是粮食生产的命根子”，“坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线”。贯彻落实中央要求，《办法》作出了相应规定。

　　一方面，严格防止耕地“非粮化”，明确土地经营权流转要优先用于粮食生产，要将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容，各级农业农村主管部门要加强服务，鼓励受让方发展粮食生产。另一方面，坚决制止耕地“非农化”，明确土地经营权流转的受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途；禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

　　规范工商资本土地流转

　　实施乡村振兴战略，工商企业等社会资本是重要力量。近年来，各地积极引导和规范工商资本下乡，在带动乡村产业发展、加强农村基础设施建设、促进农民增收等方面发挥了积极作用。但也出现了部分工商资本大规模流转耕地后，加剧“非粮化”倾向等问题，有的甚至存在改变耕地农业用途的情况。对此，习近平总书记强调，公司和企业租赁农地，要有严格的门槛，租赁的耕地只能种地搞农业，不能改变用途。新修改的《农村土地承包法》明确要求建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。

　　贯彻落实法律和政策要求，《办法》对此作了详细规定，明确地方人民政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度，并规定了审查、审核的一般程序，引导工商企业等社会资本规范流转土地经营权。同时，考虑到各地情况差异较大，《办法》明确要求，地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实际，制定审查审核的实施细则。

　　破解流转违约及“跑路”等问题

　　受市场波动、自然灾害等多种因素影响，农业生产经营存在一定风险，特别是近年来粮食等农产品生产比较效益下降，导致一些经营主体因亏损而毁约甚至“跑路”。对此，《办法》增加了加强流转风险保障的相关内容。一是要求县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度。二是鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制。如鼓励流转双方在土地经营权流转市场或农村产权交易市场公开交易，签订规范的流转合同，明确双方的权利义务；鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务；等等。三是明确有条件的可以设立风险保障金。考虑到各地差异较大，同时也避免增加经营主体负担，《办法》不要求统一设立风险保障金，只是规定涉及整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目可以设立风险保障金，但具体额度由流转双方协商。

　　《办法》出台是为了进一步规范我国农村土地经营权流转行为，为保护广大承包农户和各类新型农业经营主体的合法权益提供更有力的制度保障，而不是限制流转、捆住守法遵规经营主体的手脚。在要求地方加强监管的同时，《办法》也明确要求各地建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场，建立健全运行规则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和促进土地经营权规范、有序流转。