因地制宜、久久为功 高质量推进城市更新
◎郑德高
一、深刻认识实施城市更新的重要意义
高质量推进城市更新，是城市现代化建设的重要抓手，是推动城市从增量扩张转向内涵式发展的关键举措。我们要全面践行人民城市理念，做深做细做实城市更新各项工作，不断增强群众的获得感、幸福感、安全感。城市更新是顺应城镇化发展规律、转变城市发展方式的必然选择。城市发展如树木生长，不能只求增粗，还要扎根深土、固本培元；不能一味往外扩张摊大饼，而要向内求质量、求内涵。2025年中央城市工作会议明确提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这一论断，标定了我国城市发展新的历史方位。2025年末，我国常住人口城镇化率达到67.89%，已进入城镇化较快发展的中后期。参照国际城市化发展普遍规律，当城镇化进程迈入中后期，城市发展也整体告别粗放式规模扩张，全面进入存量提质、功能迭代、品质提升的城市更新阶段。英国在20世纪70年代进入城市更新时代，先后发布《内城白皮书》《内城地区法》，聚焦产业重构、空间焕新、人居改善，推动传统工业城市向现代化宜居活力城市转型；日本于1969年颁布《都市再开发法》，全面实施都市再开发战略，在大都市功能优化、低效空间盘活、公共服务提质等方面发力；美国城市美化运动、新加坡城市重建等一系列国际实践，都是各国主动转变城市发展方式、深耕内涵式发展的共性举措。城市更新，正是顺应这一时代大势、系统性转变发展方式的必然选择。我国过去数十年新城新区快速扩张的模式已难以为继，土地资源约束日趋收紧，城市发展不能再依靠简单的铺摊子、扩边界，必须向内盘活既有空间资源，走出一条集约高效、可持续的城市发展新路径。这是一种从“有没有”到“好不好”的战略转变，是从“增量扩张”到“存量激活”的深刻变革。
城市更新是激活存量空间、扩大有效内需、培育城市发展新动能的关键引擎。存量空间不是城市的“锈带”，而是蛰伏的“金矿”，城市更新就是点石成金的“金钥匙”。我国城镇建设历经数十年外延式扩张，留下了大量老旧城区、传统商圈、闲置商务楼宇以及粗放利用的低效地块。在国土空间开发管控持续收紧、新增建设用地规模严格约束的背景下，这些存量资源并非城市发展的历史包袱，而是推动产业转型、拉动内需增长、优化空间结构的核心载体。依托城市更新盘活存量资源，能够对城市既有空间进行功能重塑与价值再造，如推动老旧工业厂房转型为科创孵化器、产业创新园区，让工业遗存变身创新策源地；对老旧街巷、传统商圈进行微改造、精提升，植入新业态、新模式，打造特色消费场景，助力城市商业提质升级；对闲置低效用地优化兼容条件，导入数字经济、都市型产业等新兴业态，最大限度释放土地综合价值。从经济拉动层面看，城市更新串联起绿色建材、建筑施工、市政配套、物业管理、养老托育、文旅休闲、科技孵化等一整条上下游产业链。它既能撬动稳定的固定资产投资，又能带动居民服务消费持续扩容，形成投资与消费双向发力的内需拉动效应，助力经济社会平稳健康发展。可以说，城市更新就是一台“内需发动机”，它一端连着投资，一端连着消费，在盘活“家底”的同时，也能为经济增长注入源源不断的新动能。
城市更新是践行人民城市理念、回应群众急难愁盼的暖心民心工程。城市更新，归根结底是“让生活更美好”的初心回归。坚持以人民为中心，人民城市人民建、人民城市为人民。城市更新最根本的出发点和落脚点，就是持续回应群众对宜居生活的真切期盼。过去数十年，我国城市外延式建设的核心任务是解决群众住房、配套设施“有没有”的基础保障问题。迈入存量提质新阶段后，城市发展重心转向内涵品质提升。城市更新的核心使命，就是直面民生痛点，用心破解居住环境“好不好”的问题。现在不少老城片区，基础设施日渐老化，公共服务供给存在明显短板，出行停车、养老托育、日常休闲等方面堵点突出，严重影响居民生活质量。推进城市更新，本质上就是把民生需求置于城市发展的核心位置，以系统化、片区化的改造提升城市人居环境。这项工作不只是对房屋街巷、市政管线的硬件修缮，更是对社区生活场景、公共服务网络的整体重塑。它聚焦全年龄段居民的多元生活需求，搭建高品质服务体系，让每一位居民居住更舒心、出行更顺畅、服务更便捷，使城市真正成为承载百姓美好生活的温暖载体。当老旧小区加装了电梯，当街角空地变成了口袋公园，当背街小巷亮起了路灯，这些看似微小的改变，正是城市更新最动人的注脚。
城市更新是筑牢城市安全底线、系统性化解存量风险隐患的治本举措。安全是城市发展的“1”，功能、品质、活力都是后面的“0”。城市更新，就是为这座城市重新夯实那个“1”的过程。经过数十年快速城镇化建设，我国大量老城建筑与市政基础设施已进入集中老化迭代周期，安全短板逐步凸显。部分老旧楼栋建设标准相对滞后，抗震承载能力不足；城市供水、燃气、排水等地下管网超期服役，管线泄漏、燃爆等潜在风险持续累积；高密度城区消防通道不畅，排水防涝体系适配性不足。各类安全隐患交织叠加，直接制约城市安全稳定运行，威胁群众生命财产安全。当务之急，是通过城市更新从建筑结构安全、市政设施保障、城市空间布局、长效管理制度等多个层面系统补齐安全短板，构建全方位、全链条、全周期的城市风险防控体系。要通过常态化治理存量隐患、制度化筑牢安全防线，持续提升城市抵御极端天气、应对突发风险的承载能力与恢复能力，全面夯实城市安全韧性发展根基，牢牢守住城市运行安全和群众安居乐业的底线。
二、准确把握实施城市更新的目标和原则
《规划》锚定现代化人民城市建设图景，阐明了“十五五”时期城市更新的指导思想与六大基本原则，分阶段设定了2030年阶段性发展目标与2035年远景发展方向，并设置了10项可量化、可评价、可感知的指标。未来五年，我们要紧密围绕这些目标指标，准确把握城市更新的工作原则，有力、有序、有效地推进实施。
坚持以人民为中心，站稳更新工作的根本立场。习近平总书记强调，城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。城市更新要全面践行人民城市理念，始终把群众需求摆在首位，用心、用情、用力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要坚持问需于民、问计于民、问效于民，在方案编制、项目实施、后期管护等环节充分吸纳群众意见，聚焦群众反映强烈的居住环境、出行便利、养老托育、公共配套等突出短板精准发力，有力回应新时期群众从“住有所居”向“住有优居”转变的品质诉求。要以群众获得感作为检验更新成效的根本标准，让城市更新真正服务于民、造福于民，持续擦亮人民城市的民生底色。
坚持系统观念，强化全域协同推进。城市是高度关联的复杂系统。推进城市更新，要将城市视为有机生命体，树立全周期管理意识，跳出单点改造、碎片化整治的传统思维，确立片区统筹、系统提质的工作理念。要统筹居住品质提升、产业功能升级、市政设施完善、生态环境修复、城市风貌管控等多维度任务，一体推进。要兼顾硬件改造与长效治理、短期攻坚与长远发展，统筹公益性项目与经营性项目平衡。通过全域谋划、整体施策，实现局部更新带动片区提质、片区升级支撑城市赋能，推动城市空间功能、治理效能、综合品质的系统性跃升。城市更新好比一台精密的外科手术，不能头痛医头、脚痛医脚，而要通盘考虑、系统施治，让城市的“骨骼”“肌肉”与“神经”协同生长。
坚持规划引领，加强统筹谋划和实施引导。城市更新是一项综合性系统性战略行动，必须恪守谋定而后动的原则，做到系统谋划、统筹推进。高质量推进城市更新，关键在于强化规划引导，创新完善以需求为导向、以项目为牵引的体制机制，最大限度避免和减少无序改造、反复改造等问题。规划引领不仅要有前瞻性，更要注重实用性。要依托城市体检结果，深入剖析城市发展的现状与问题，从资源环境承载能力、经济基础条件、社会治理水平等多方面进行综合评估，制定出符合城市实际、体现时代要求的更新方案，为更新工作“定目标、把方向”，确保各项举措精准对接民众需求，有效推动城市品质提升。规划是城市更新的“第一粒扣子”。扣好了，后面的工作才能顺理成章、事半功倍。
坚持统筹发展和安全，守牢城市运行的基本底线。城市是人口、产业、要素高度集聚的复杂系统，其安全运行至关重要。必须将安全韧性建设贯穿城市更新的全周期、各领域。要立足老城存量风险集中、安全体系偏弱的现实特征，坚持安全前置、防改并举，把系统性风险排查和源头治理作为城市更新的基本要求。要建立常态化排查、清单化管理、闭环式整改的风险治理机制，系统补齐城市安全体系短板，优化城市防灾减灾整体架构，健全城市生命线安全保障体系，全面提升城市承压抗险、应急处置和快速恢复的综合能力，实现从被动应急处置向主动源头防控的转变。要以高水平安全保障城市高质量更新发展，牢牢守住城市安全运行和群众安居乐业的基本底线。发展和安全，犹如鸟之两翼、车之双轮，任何时候都不能偏废。
坚持保护第一、应保尽保、以用促保，传承城市历史文脉。城市的历史文化，是看不见的根系。它深埋地下，却滋养着整座城市的灵魂；更新是枝叶的修剪，根脉却不容动摇。守住了文脉，城市就有了来处；留住了乡愁，市民才有了归途。习近平总书记指出，“城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键”，“处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护”。城市更新必须坚持保护优先，科学处理留、改、拆的辩证关系，采用小规模、渐进式、微更新的改造模式，最大限度保留老城街巷肌理、传统风貌和生活场景。要立足以用促保、活化赋能，盘活存量历史资源，将其转化为公共服务、文化展示、便民服务空间，实现从静态保护向活态传承的转变，让城市历史文脉可感知、可延续、可赋能，塑造各具特色、底蕴深厚的城市风貌。
坚持因地制宜、分类指导，尽力而为、量力而行。我国城市发展禀赋差异显著，城市更新不存在统一标准、固定模式，必须立足城市的发展阶段、资源禀赋、财政能力精准施策。要区分超大城市、中小城市、县城等不同发展特征，分类确定更新重点、改造模式和实施路径，不搞“一刀切”，不层层加码，不盲目对标。要坚持实事求是、有序推进，不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”，杜绝过度投资、盲目建设，严控地方债务风险，做到积极作为与稳妥施策有机统一，走出一条适配自身实际、可落地、可持续的城市存量提质发展路径。城市更新不是百米冲刺，而是马拉松长跑，不求一日之功、一时之效，但求久久为功、长远之利。
三、系统推进《规划》部署的任务工程
《规划》对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标，部署了6个方面23项重点任务、14项重大工程和行动。这六个方面分别是：培育壮大城市发展新动能，营造高品质城市生活空间，推动城市发展绿色低碳转型，增强城市安全韧性，促进城市文化繁荣发展，提升城市治理能力水平。这六条路径，如同撑起现代化人民城市的六根支柱，每一条都不可或缺。
培育壮大城市发展新动能，建设创新城市。城市更新不仅是空间的改造，更是发展动能的重塑。我们要以存量资源盘活为抓手，推动产业结构优化和发展动能转换。具体任务包括：一是培育产业创新生态，推动老旧厂区、低效园区、闲置楼宇转型升级，培育新兴产业与未来产业，因地制宜发展新质生产力。二是全面激活存量资源，摸清城市存量资产底数，分类处置闲置低效空间，同时加快构建房地产发展新模式，优化保障性住房供给，促进房地产企业转型参与城市更新。三是提升开放合作水平，支持有条件的城市打造国际门户枢纽，依托多边框架开展城市更新国际交流。
营造高品质城市生活空间，建设宜居城市。宜居是城市的核心功能。要围绕“好房子、好小区、好社区、好城区”建设，系统提升城市居住品质与生活便利度，不断满足人民群众对美好生活的需要。主要任务有六项：一是推进“好房子”建设改造，兼顾增量与存量，全链条提升住房品质，推广装配式装修与适老化、无障碍改造，推进数字家庭建设，打造安全、舒适、绿色、智慧的高品质住宅。二是持续推进城镇老旧小区改造，优先改造市政隐患突出、居民意愿强烈的小区，更新燃气、供水、排水等老化管线，完善停车、充电、消防等设施配套，推进适老化、适儿化改造，同步建立长效管理机制。三是加快推进完整社区建设，补齐养老托育、便民商业等短板，构建一刻钟便民生活圈，推进社区服务智能化，健全多方参与机制。四是推进老旧街区厂区改造提升，提高老旧生活街区品质，升级老旧商业街区业态，推动老旧厂区功能转换与工业遗产活化利用，推进老旧火车站与周边街区一体化更新，促进站城融合发展。五是提升公共服务品质，利用存量空间补齐民生短板，推进背街小巷整治与小微空间改造，打造无障碍环境与儿童友好空间。六是完善城市综合交通体系，改造道路瓶颈节点，加密次支路网，推动轨道交通场站周边一体化改造，补齐老城区停车短板，健全城市配送体系。
推动城市发展绿色低碳转型，建设美丽城市。绿色是城市高质量发展的鲜明底色。要将生态优先、绿色低碳理念贯穿城市更新全过程，推动城市发展方式绿色转型，打造人与自然和谐共生的美丽城市。城市的绿色底色，不仅是生态的屏障，更是发展的本钱、民生的福祉。重点任务包括：一是修复城市生态系统，建设连续完整的城市生态基础设施体系，修复受损山体、采煤沉陷区与矿坑，推进污染地块风险管控与修复，巩固黑臭水体治理成效，保护修复城市湿地，打造幸福河湖、美丽河湖。二是加快绿色转型步伐，推动高耗能公共建筑节能改造，推动超低能耗、低碳建筑规模化发展，建立建筑能效等级制度，推广绿色设计、绿色建材与装配式建筑，推行绿色施工，促进建筑垃圾减量化与循环利用。三是践行绿色低碳生活，推进城市节水与海绵城市建设，深化气候适应型城市建设，实施污水垃圾收集处理设施建设工程，提升污水处理能力，推动生活垃圾分类全覆盖，规范建筑垃圾资源化利用。
增强城市安全韧性，建设韧性城市。韧性是城市安全运行的重要保障。要以城市更新为契机，补齐城市安全短板，提升城市抵御风险的能力。主要任务有四个方面：一是有序推进危旧房改造，稳步推进地震易发区房屋抗震加固，同时支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式。二是稳步推进城中村更新改造，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式，优先改造群众需求迫切、安全与治理隐患突出的城中村。三是加强基础设施建设改造，同步推进燃气、供水、排水、供热设施升级，完善排水防涝体系，实施城市基础设施生命线安全工程，开展设施普查与风险评估，布设智能感知设备，搭建监管系统，实现重要设施风险的实时监测、动态预警与闭环处置。四是提升风险防控与应急能力，推进“平急两用”公共设施建设，改造存量应急避难场所，构建多层次应急体系。
促进城市文化繁荣发展，建设文明城市。文化是城市的灵魂，守护城市的历史文化，就是守护城市的生命力。要在城市更新中保护传承历史文脉，塑造城市特色风貌，丰富城市文化供给。一是夯实资源调查基础，建立“先调查后建设”的保护前置机制，推进保护对象认定公布与数字化建档，形成分级分类保护体系。二是强化整体保护，实施历史文化名城、街区保护提升工程，开展历史建筑抢救性修缮加固，防止大拆大建、拆真建假。三是推动活化利用，在严格保护核心价值与风貌的前提下，为文物建筑、历史建筑、工业遗产植入新业态、新功能，丰富文化体验与休闲功能。四是塑造城市特色风貌，完善风貌管理制度，强化重点地区风貌管控，以城市设计统筹建筑高度、体量、风格与色彩，加强建筑设计管理，彰显中华美学与时代风尚。
提升城市治理能力水平，建设智慧城市。智慧是现代城市治理的重要方向。要以城市更新为载体，推动数字技术与城市建设治理深度融合，提升城市治理的科学化、精细化、智能化水平。一是完善治理工作体系，发挥“一委一办一平台”的统筹作用，探索社区党组织领导下的多方协同模式，完善多元主体参与制度。二是推动治理重心下沉，推进城市管理进社区，运用“吹哨报到”“接诉即办”等机制快速响应群众诉求。三是推动治理智慧化精细化，实施城市信息模型（CIM）平台建设工程，拓展“CIM+”多领域应用场景，健全三级城市运行管理平台体系，推动城市运行“一网统管”。让城市更聪明、更智慧，归根结底是为了让生活更便捷、更温暖。
四、建立健全可持续的城市更新政策机制
城市更新已步入全面系统推进的新阶段。健全配套政策体系、建立可持续实施模式，是推动城市更新高质量发展的必然要求。《规划》围绕实施机制、资金保障、土地利用、房屋安全、多元参与、法规标准、科技人才7个方面作出系统部署。加快构建系统完备、协同高效的城市更新政策体系，重点要把握以下几个方面。
强化规划统筹引领，构建体检更新一体化机制。城市更新系统性强、涉及面广，必须坚持规划引领，确保各项工作科学有序推进。一是建立城市体检与城市更新一体化推进机制。坚持“先体检、后更新”，构建“体检发现问题、更新解决问题、评估实施效果、推动巩固提升”的闭环工作机制。二是完善三级城市更新规划实施体系。要依据体检结果编制城市更新规划，建立健全“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级实施体系。三是健全项目全周期管理与审批机制。建立动态调整的城市更新项目库，实行项目储备、遴选、推进的全周期管理。同时优化项目审批流程，建立适配建筑功能转换、空间混合利用的规划调整规则，推行并联审批、联合验收，提升项目落地效率。规划是“蓝图”，机制是“施工图”。唯有蓝图指引方向、施工图精细落地，城市更新才能不走样、不跑偏。
加强土地要素保障，打通存量盘活的核心堵点。传统用地管理模式难以适配城市更新中功能复合、用途转换、立体开发的多元需求，亟须深化土地管理制度创新，确保“项目跟着规划走、
创新多元投融资体系，破解资金平衡难题。城市更新项目资金投入大、回报周期长。当前资金来源渠道相对单一，项目资金平衡难度较大，必须深化投融资机制创新，加快构建多元化、可持续的投融资格局，打通资金的“源头活水”。一是发挥财政资金的撬动作用。统筹中央预算内投资、财政专项资金支持城市更新行动，允许地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目并可用作资本金，落实城市更新相关税费减免政策，切实降低项目综合成本。二是加大金融产品创新力度。引导金融机构按照市场化、法治化原则提供适配性融资产品，探索综合开发、银团贷款等多种融资模式，创新支持老旧住房自主更新、原拆原建的金融工具，精准匹配城市更新项目长周期、慢回报的特点。资金活则更新活，机制通则路径通。只有让金融“活水”精准滴灌，城市更新才能从蓝图走向实景。三是撬动社会资本广泛参与。拓宽市场化融资渠道，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金、资产证券化产品，规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业深度参与，构建政府、市场、居民合理共担的资金机制。政府资金“打头阵”、金融资本“当主力”、社会资本“齐跟上”，三股力量拧成一股绳，资金难题就能迎刃而解。
健全协同治理长效机制，压实各方工作责任。城市更新是一项综合性、系统性的战略行动，必须加强多方联动、凝聚工作合力，构建共建共治共享的可持续治理格局。一是强化统筹协调，发挥多元主体作用。政府统筹协调各类存量资源与政策资源，支持国有企业、民营企业等市场主体依法依规参与城市更新。二是筑牢基层阵地，畅通公众参与渠道。充分发挥街道、社区的基层治理纽带作用，建立居民、产权人、企业等多方主体共同参与的协商机制，畅通诉求表达与意见反馈渠道，切实保障群众在城市更新中的知情权、参与权和监督权。三是强化专业支撑，提升项目运作水平。建立城市更新专家库和智库，引导专业技术力量提供全过程咨询服务，培育城市更新专业化运营机构，全面提升项目运作的专业水平。四是防范社会风险，保障项目平稳有序推进。完善社会风险评估与矛盾纠纷预防化解机制，筑牢社会稳定基础，确保项目平稳有序推进。
立足“十五五”新起点，我们要持续完善配套制度政策，循序渐进统筹推进各项任务落地，持续优化城市空间品质，激活城市内生动能，提升城市韧性水平，稳步建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，为中国式现代化建设筑牢坚实的城市发展根基。城市更新，是一场没有终点的马拉松。它既要有“跑得快”的冲劲，更要有“跑得久”的韧性；既需久久为功的定力，更需与时俱进的眼界。当一座城市懂得在更新中留住乡愁、在发展中守住安全、在转型中涵养文脉，它就不仅是一座钢筋水泥构筑的“城”，更是一个有温度、有记忆、有未来的“家”。
（作者为中国城市规划设计研究院副院长）