◎李继峰

导语：2025年8月，中办、国办印发我国碳市场领域首份中央文件，明确中长期发展路线图，统筹两大市场协同发展。文件聚焦覆盖扩围、配额改革、活力提升等关键环节，夯实数据基础，推动碳市场迈入高质量发展新阶段，助力实现“双碳”目标。

“十五五”时期，全国碳市场的覆盖范围将进一步扩大，市场规则更加完善。越来越多的企业将感受到市场化的降碳激励。日趋完善的碳市场机制，将为企业在应对减排约束上带来更高的灵活度，而有效的碳价格将给全社会绿色转型带来更稳健的预期引导。

为积极稳妥实现碳达峰碳中和、全面推进美丽中国建设，2025年8月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》明确了全国碳市场在“十五五”乃至更长时期的建设目标、重点任务和保障措施要求。这是在总结2021年以来全国碳市场良好开局并平稳起步的经验基础上，根据加快经济社会发展全面绿色转型要求作出的最新部署，是贯彻落实习近平总书记“更加有效、更有活力、更具国际影响力”指示的最新举措。

我国加速绿色转型需要不断提升治理能力

当今世界百年变局加速演进，新旧问题与复杂矛盾交织叠加，气候变化、生物多样性减少、环境污染三大环境危机不断凸显，对人类生存和发展能力的威胁日益加剧。联合国秘书长古特雷斯指出，世界正面临“发展紧急状态”。

党的十八大以来，我国把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，深入推进美丽中国建设，创造了举世瞩目的生态奇迹和绿色发展奇迹。面向2035年基本实现美丽中国目标，未来10年还需要更加注重协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。以经济社会发展全面绿色转型为抓手，从源头上实现碳排放与经济增长脱钩，这是实现经济高质量发展的内在要求。全面绿色转型越顺利，越有利于在实现发展总体目标的同时，如期达成碳达峰碳中和目标。然而，实际转型进展受到战略导向、国内外局势、经济运行等多方面因素，特别是技术能力和治理能力的影响。除了要有明确的转型导向外，还取决于经济社会发展的内在规律，以及实现全面绿色转型的技术能力和治理能力。当前以“新三样”为代表的绿色新动能加快发展，技术处于世界先进水平，产能惠及全球。“1+N”的“双碳”政策体系逐步建立，节能降碳的治理能力不断提升。

当前推动经济社会发展全面绿色转型，仍然需要不断提升治理能力，特别是持续优化“双碳”工作的体制机制。以加快建设全国碳市场为抓手，有计划分步骤扩大市场覆盖范围，扩展参与主体，营造更加公平公开透明的市场环境，可以更好地实现碳排放权配置最优化和减排成本最小化，以助力传统产业深度转型和培育发展新质生产力。

目前全国碳市场包括具有强制约束力的全国碳排放权交易市场和强调自主激励的全国温室气体自愿减排交易市场。《意见》分别对这两个市场的未来发展作出了部署和要求。

加快建设全国碳排放权交易市场

碳排放权交易市场是依据经典的科斯定理，人为创造的市场化减排政策工具，以发挥市场机制的作用来广泛激励企业实施主动降碳。碳排放权交易市场能否有效减排，主要取决于3个方面。一是市场覆盖范围。覆盖的碳排放量越多，企业类型越丰富，政策作用的范围就越大。二是市场控排力度。控排力度越大，降碳效果越突出。三是市场交易活跃度。企业参与碳交易的程度越高，越能够把配额看成生产要素，纳入企业生产经营决策，越能实施经济有效的减排行动。

自2021年启动运行以来，全国碳排放权交易市场已平稳运行了4年。依据《意见》，“十五五”时期这3个方面都有望实现显著发展。目前，全国碳排放权交易市场覆盖范围已包括发电、钢铁、水泥、铝冶炼4个行业的约3500家重点企业，纳入排放规模为约80亿吨，约占全国碳排放总量的60%。在此基础上，《意见》进一步明确，“到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业”。石化、化工、造纸等行业企业有望下一步纳入其中。目前全国碳排放权交易市场采用基于行业碳强度的配额设定与分配规则，减排约束偏宽松。随着市场不断成熟，《意见》提出，根据国家温室气体排放控制目标及碳排放双控要求，处理好与能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系，科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。市场配额总量的设定与规则调整，以及与国家碳排放双控要求挂钩的做法，无疑会提高配额总量的约束力度，使碳市场能在“十五五”时期发挥更大减排作用。

市场交易活跃度不高一直是全国碳排放权交易市场的短板。截至2025年8月底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量达6.96亿吨，市场活跃度持续提升，但较欧盟碳市场等仍明显偏低。为提高碳市场活力，《意见》作出丰富交易产品、扩展交易主体和加强市场交易监管的部署。丰富交易产品主要是指基于碳交易衍生的绿色金融产品和服务，以及碳质押、碳回购等碳资产管理服务。扩展交易主体主要是指引入非履约主体，主要是满足一定要求的金融机构等参与交易。加强交易监管主要是规范信息披露、打击扰乱市场秩序、操纵市场等行为和防范履约风险等，同时特别提出针对潜在碳金融活动的监管。

积极发展全国温室气体自愿减排交易市场

2024年1月，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动。为建成高标准、高质量、高透明度的自愿减排交易机制，生态环境部联合相关部门印发实施《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，明确了自愿减排交易市场的总体思路、工作流程和各市场参与主体的权责；发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造、煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明系统节能等温室气体自愿减排项目方法学，支持造林碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域减排项目发展；印发了《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》等配套技术文件，为自愿减排项目设计与实施提供技术规范，健全完善市场管理和服务规则。全国温室气体自愿减排交易市场制度框架初步建立。《意见》提出，到2027年全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖，到2030年建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场。

《意见》明确了“十五五”时期全国温室气体自愿减排交易市场建设的两项重点任务。一是以扩大减排量供给为抓手，通过增加方法学数量加快自愿减排交易市场建设。当前国家仅推出了6项方法学，亟须推出更多领域的核证减排量的核算方法学，以扩大核证减排量的供给。那些不会纳入碳排放权交易市场的工业领域和建筑、交通领域有丰富的能满足要求的减排技术，可生成大量核证碳减排项目，它们能提供源源不断的可交易减排量。同时逐步按照国际标准，强化自愿减排项目开发、审定、实施及减排量核查等全链条管理，确保我国开发的核证减排量真实有效，同时还能参与国际碳交易。二是以扩大减排量市场需求为方向，提高自愿减排交易的政策有效性。目前全国已开发的核证减排量项目主要用于碳排放权交易市场的抵销机制，目前每年大概有3亿吨二氧化碳减排量的市场需求。随着核证减排项目的快速释放，减排量供给会逐渐大于需求，存在有效需求不足的潜在风险。未雨绸缪，《意见》提出，倡导推动党政机关、企业、社会团体等在绿色供应链管理、开展大型活动、履行社会责任、绿色低碳生活等方面，积极使用核证自愿减排量抵销碳排放，各级党政机关和国有企业要发挥表率作用，力争逐步形成自愿减排需求，推动市场平稳健康发展。

全面加强能力建设，为全国碳市场行稳致远夯实碳管理基础

无论是全国碳排放权交易市场，还是全国温室气体自愿减排交易市场，高质量的企业碳排放量或减排量测定、高效的减排管理、完善的信息披露都是必要的基础。2021年我国碳市场运行之初，曾经出现过控排企业以数据造假完成履约的违规做法。这些问题不及时解决，会严重削弱我国的市场在国内和国际上的信用。国家高度重视数据造假问题，充分利用完善监管制度和技术手段来堵住漏洞。一方面不断健全监管机制，实现日常监管、大数据筛查、监督帮扶和飞行检查多措并举。依托全国碳市场管理平台，组织开展发电行业月度信息化存证工作，建立“国家—省—市”三级联审监管机制。经过连续几年的建设，2024年度企业碳排放报告省、市两级审核发现问题数量相较上一年度减少约30%，企业排放报告的核查不符合项数量同比降低约24%，排放报告质量稳步提高。另一方面，随着覆盖全主体、涵盖全业务、贯通全流程的全国碳市场管理平台逐步建成，以及覆盖事前规范化填报、事中智能化预警、事后清单化检查的核算、报告和核查全过程的数智技术的推广应用，重点排放单位、主管部门、社会公众等涉碳主体的碳管理能力都在稳步提升。

2024年，在总结已有经验的基础上，国务院出台《碳排放权交易管理暂行条例》，强化了依法监督管理和对违法违规行为严惩重罚的相关规定，体现了用最严格制度、最严密法治保护生态环境的法治观。面向“十五五”，《意见》进一步从完善管理体制和支撑体系、加强碳排放核算与报告管理、严格规范碳排放核查、加强碳排放数据质量全过程监管、加强技术服务机构监管和完善信息披露制度等层面提出了新的要求。在政府严管的基础上，更突出了依靠市场化的咨询、检验检测、审定核查等技术服务以及完善的信息披露来增强企业自身碳管理能力。

（作者为国务院发展研究中心气候政策研究室主任）