中央提出要按照科学发展观的要求，加快转变经济发展方式。对于资源型城市而言，转型不是简单地割裂传统产业链条，而是要在传统产业的基础上“开新花”、在常规发展模式上“动手术”。
资源型城市转型的困惑与出路
张复明
资源型城市的兴起与发展，是我国工业化和城市化发展进程中重要的历史现象。自20世纪50年代开始，随着我国工业化大规模推进和经济快速发展，资源开发强度不断增大，一大批资源型城市相继兴起，为国家工业化提供了能源、原材料和资本人才，为社会提供大量就业机会，为区域经济发展提供了重要的动力。
进入20世纪80年代后期，国内资源型城市相继出现了不同程度的病态问题。尤其在东北老工业基地，一批典型的资源型城市，如阜新、伊春、盘锦、辽源等，出现了比较严重的“矿竭城衰”问题。“东北现象”的出现，使我们开始深刻反思资源型城市的发展问题和出路。国外部分资源型地区和资源型城市在转型过程中探索出了一些相对成功的模式，如德国鲁尔、法国洛林等资源型地区通过经济转型，相继走出了衰退的困境，进而成为新经济的发展高地。我们国家对资源型城市转型发展问题非常重视，出台专门的政策措施，做出了一系列部署，国内部分城市也进行了大量实践探索，取得了一定成效，但转型的路径、模式以及体制机制等方面许多问题尚待破解，距离从根本上实现转型还有很长的路要走。我们试图对资源型城市转型发展的背景、面临的突出矛盾、转型的方向和对策措施进行较为系统的梳理，以期对各级领导干部谋划资源型城市转型发展有所启发。
一、资源型城市存在的突出问题和转型发展面临的主要矛盾
资源具有不可再生性和优势递减性，由此决定了资源型产业必然要经历一个从勘探到开采、高产稳产（鼎盛）、衰退直至枯竭的过程。与此相关联，资源型城市的发展也大都会历经兴起、繁荣、衰退三个不同的发展阶段（其发展演变规律如下图）。但如果资源型城市在成长期或成熟稳定期，能够利用积累的资金、技术、人力资源等，发展接续替代产业及第三产业，逐步把经济发展重心转移到非资源性支柱产业的培育上，减少对资源产业的过度依赖，顺利实现城市经济的资源接续和产业接替，城市经济就会增加新的经济增长点和支撑点，就能够保持旺盛的经济活力，进而获得经济的持续发展。
（一）资源型城市的突出问题
资源型城市作为以不可再生自然资源开发为主导的一种特殊城市群体类型，其发展明显不同于一般性城市，突出地表现为五大特性：
1.城市发展对资源产业的高度依赖性。资源型城市与资源产业、资源型企业有着互为依托、兴衰与共的密切关系。资源产业作为主导产业，是支撑城市经济发展的主导力量，是城市经济实力的主要表现，是城市GDP、就业、财政收入的主要创造者。例如，20世纪80年代前半期，鞍山市钢铁工业总产值占全市工业总产值的60%，钢铁工业利税总额占全市工业利税总额的90%，职工人数占全市职工人数的50%以上。资源型产业的发展变化直接影响甚至左右着整个城市的经济运行，在城市发展中占有举足轻重的地位，对城市的兴衰具有决定性的影响。
2.产业结构的单一性、超重性和稳态性。采掘业和原材料加工业是资源型城市的主导产业，第二产业比重大，且大都处于产业链的前端，产品加工程度较低，产品结构中初级产品占绝对优势，高科技产业发展滞后，第一产业和第三产业比重偏低。如河南省义马市煤炭采选业和原料工业，到20世纪90年代在工业总产值中仍占90%左右，近年来，虽有所变化，但局面没有根本改变。由于资源型产业投入资金大、建设周期长、资产专用性强、产品结构变化性差、社会再就业压力大等原因，资源型城市产业结构一般具有较大的刚性和发展惯性，产业调整难度较大。
3.城市功能、尤其是服务功能的滞后性。资源型城市的兴起具有突发性，在其建设初期就很可能有高达50%、60%的非农人口比例，造成一种高度城市化的假象。而实际上，未能形成与城市规模和职能相匹配的基础设施、市政工程、公共服务设施，其它产业也没有得到同步发展，无法完成经济的自组织和自服务功能，更不用说真正承担起服务、集聚和扩散的区域功能。以辽宁阜新市为例，2003年阜新市区人均拥有公共交通车辆台数和道路面积分别只有全省平均水平的2/5和3/5。在“先生产后生活”思想的指导下，城市建设难以进行集中布局和系统规划，常常出现“有市无城”、“是城非城”的局面。就企业来说，在严重的工矿偏向下，出现了企业功能代替城市功能的不良倾向。企业承担着生产经营和社会服务的双重职能，致使城市服务功能畸形化。
4.生态衰退和环境破坏等矿产开发的负外部性。资源开发生产过程中大都会产生严重的负外部性问题，特别是煤炭开采、石油开采与加工、铁矿及有色金属矿产开采与加工等，对自然景观的破坏、对大气、水质、生物及人类的生产和生活的影响十分严重。因此，资源型城市面临的环境保护压力远比其他城市要大得多，可持续发展面临严重威胁。据2001年的调查，在我国，每开采万吨煤炭引起地面下沉0.2公顷；每形成万吨铁的生产能力，需占地3.5公顷；每采万吨矿石，需占土地0.5-1公顷。全国矿业历年损毁土地40万公顷，矿业污染水源、损毁土地、破坏生态以每年4-5万公顷递增。我国因采空或者超采地下水引起的地面下沉、塌陷、滑坡、地缝及泥石流等地质灾害已达千余起。全国每年工业固体废弃物排放中85%以上来自矿山开采，现有固体废矿渣积存量高达60-70亿吨，其中仅煤废渣就有30多亿吨，矿业生产中排放大量废水和废气，仅煤矿排放的废水每年达26亿吨，废气达1700亿立方米。
5.人才结构单一、就业矛盾突出等城市社会发展的不可持续性。在人才方面，往往是资源产业领域人才数量较多，而其他产业科技力量不足，人才短缺。资源开采是重体力劳动，从业人员普遍文化层次偏低，人才结构单一导致再就业困难重重。资源型城市往往会因主导产业衰退，接续产业没有形成，导致经济萎缩，财政收入锐减，失业人员激增，就业、再就业压力增大，部分职工生活特别困难。城市社会事业的欠账难以偿还，社会保障投入不足，造成社会矛盾加剧，对社会稳定产生了较大的负面影响。
20世纪80年代后期以来，国内一大批资源型城市的资源开采业相继进入成熟期和衰退期，部分城市生产难以继续，地方财政日益陷入困境，出现了经济增长缓慢、失业人员增多、生态环境恶化、基础设施建设落后、社会矛盾突出等一系列区域性和结构性的经济和社会问题。甚至一些资源型城市陷入“矿竭城衰”、“矿竭城亡”的窘境，严重影响到区域经济的可持续发展。目前，20世纪中期开工建设的国有矿山，已有2/3进入“老年期”，440座矿山即将闭坑，390座矿城中有50座资源已经衰竭，300万下岗职工、1000万职工家属生活受到影响。
资源型城市不可持续问题日益凸显，很容易进一步引发经济危机和生态危机，使城市陷入结构性衰退。由于资源部门的繁荣具有要素吸纳效应和挤出效应，导致城市集聚、创新能力不足，在资源开采进入衰退期后，城市竞争优势开始逐渐下降。只有通过转型，转换优势，形成多元化的城市产业体系，才能提高资源型城市的综合竞争力。中外资源型城市发展的实践告诉我们：资源型城市实施转型是必然的，早转快发展，迟转慢发展，不转就必然遭受“矿竭城衰”的厄运。未雨绸缪，居安思危，加快推进转型已成为资源型城市的必然选择。 （二）资源型城市转型面临的困惑和难题
资源开发和能源开发是国家资源、能源安全的重要保障，对发展当地经济、改善人民生活起着非常积极的作用，对以资源产品为原材料的下游产业地区发展也有着至关重要的影响。但资源、能源具有不可再生性，经过多年的开采和生产，多数资源型城市普遍面临着主导产业衰退、资源枯竭、环境污染、生态破坏等问题，并且随着资源、能源的深度开采，边际成本也在不断上升，资源产业竞争力不断下降，迫切需要实施转型发展，提升可持续能力。
中央提出要按照科学发展观的要求，加快转变经济发展方式。对于资源型城市而言，转型不是简单地割裂传统产业链条，而是要在传统产业的基础上“开新花”、在常规发展模式上“动手术”。当前，资源型城市发展面临着新的难题和困惑，概括地讲就是五大突出矛盾。
1.保障国家资源、能源安全的战略要求与资源型城市多元化发展的转型目标之间的矛盾。资源型城市无论过去、现在和将来，在国民经济中都发挥着非常重要的作用。资源型城市在发展中，必须始终注意处理好国家能源、资源安全和能源、资源型产业转型发展的关系，做到两大目标的兼顾与协调，否则的话，轻则有可能造成城市经济的大幅波动和后续发展能力的衰退，重则影响甚至损害国家能源资源保障能力。
我国矿藏资源总量及开发规模居世界前列，但人均占有量低，仅为世界人均占有量的58%，在全世界排第53位。随着经济快速发展和人民生活水平的不断提高，资源能源需求不断增强。据中国社会科学院研究，到2020年，我国石油的进口量将超过5亿吨，天然气进口量将超过1000亿立方米，对外依存度分别将达到70%和50%。铜、铁、铝等重要工业原材料也面对巨大缺口。而且我国正处于工业化中后期，资源、能源需求非常大。我国每万元GDP能耗是日本的8倍，美国的2.3倍，欧盟的4.5倍，世界平均水平的2.2倍。由于提高资源使用效率是一个长期的过程，也在一定程度上决定了能源和资源的刚性扩张性需求在短期内难以根本改变。
如何处理好资源型产业与非资源型产业的关系，处理好近期发展与远期发展的关系，处理好自身转型发展与国家战略任务的关系，成为许多资源型城市面临的一大困惑。
2.资源开发所伴生的资源生态环境问题与转型发展所追求的生态城市目标之间的矛盾。人们对资源开发的负外部性经历了一个较长的认识过程。改革开放后，国家实行有水快流，许多资源赋存条件好的地区，各级各类矿山企业异军突起，形成了大规模、高强度、群体化的资源开发格局。但当时人们对环境、生态的认识还不到位，财富积累和经济增长成为最主要的目标。到上世纪九十年代以后，环境污染、生态衰退等问题日益突出，人们开始关注资源型产业外部性问题。特别是辽宁阜新等资源枯竭型城市的出现，使人们开始意识到资源在满足当代人需要的同时，还应该满足后代人的需要，实现可持续发展。
资源开采带来严重的环境污染和生态破坏。据调查，目前我国每年因矿产资源开采而引发的地质灾害造成的直接经济损失超过100亿元。许多资源枯竭城市，因矿而兴，因矿而建，矿上建城，城下采矿。由于受当年“先生产后生活”、“有水快流”等思想的影响，城市规划严重滞后，城区在矿井周围自由发展，很多矿工及家属和街区就在矿井之上，地下采空了，就形成大面积的采空沉陷区，地面塌陷导致道路、桥梁被阻断，供电、通讯、农田水利等设施和房屋被毁，许多村庄、工厂、学校和行政单位被迫搬迁，给当地工农业生产和人民生活带来严重威胁。在采煤塌陷地区，大量农民失去土地，农民、煤矿以及政府之间的矛盾纠纷时有发生，各种社会矛盾比较突出，这已经成为影响社会稳定的重要因素。采煤沉陷对地表水及地下水系的破坏十分严重，地下采煤使地质结构发生变化，影响了地下水的分布，水质也受到不同程度的污染。采煤塌陷使地下岩层活动出现异常，部分区域不同程度地出现矿震现象，地表纹裂随之扩展和加深。
从国际经验看，许多资源型地区大都走了一条先污染后治理的道路。资源开发造成的负外部性究竟有多大，很难有准确的测算。从德国鲁尔地区的经验看，环境建设、生态修复需要二三十年甚至更长的时间，修复的效果也有待实践的检验。随着经济社会发展，人们对环境、生态等的关注也与日俱增，人们在关注财富积累的同时，更加关注幸福指数、宜居指数的提升，宜居城市、生态发展、绿色矿区、低碳经济成为资源型城市新的发展标尺。
如何在发挥资源优势、依托资源开发过程中，不断增加资源财富且同步增强资本形成能力和转化能力，同时有效防范和高标准治理矿业开发和加工转化中的环境污染和生态破坏问题，成为资源型城市发展所面临的巨大考验和现实困惑。建立资源开发、生态修复、环境保护、产业转型之间的良性互动关系，并尝试建立相关的制度安排和长效机制，成为推动资源型城市转型发展的不二选择，舍弃任何一方都可能使转型发展最终归于失败。
