对立法工作负有领导责任的各级党组织，应当将立法工作放到更加重要的位置。这并不容易，需要处理的紧迫问题很多，只能按轻重缓急排顺序。立法工作多数不那么紧急，但是，带有根本性、全局性、稳定性和长期性，应当摆在更重要些的位置。立法工作做得好，可以减少很多个案处理的工作量。

　　　□ 国务院法制办公室主任、党组书记 宋大涵

　　党的十八届四中全会第一次以中央全会决定形式对全面推进依法治国作出战略部署，具有历史意义。

　　一、党的领导同依法治国本质一致

　　四中全会《决定》指出，党的领导是社会主义法治最根本的保证。我们党曾经有过不重视法治的教训。在这些年的法学研究中，也或多或少存在把依法治国与党的领导分离、对立，以依法治国排斥或反对党领导的问题。新中国法制建设的过程中，党的领导同依法治国的关系始终是核心问题。这关系到我们搞什么性质的法治，是坚持党领导的中国特色社会主义的法治，还是脱离、反对党领导的法治?我们讲坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是因为这三个方面本质上是根本一致的，而不是相互排斥、相互反对的。把这三个方面对立起来、割裂开来，着力讨论谁大谁小、谁重谁轻、谁先谁后等问题，是表面和片面的，也不排除有人别有用心。我们应当着力研究并努力在实践中把三者更好地统一起来。

　　加强党的领导同依法治国更好统一的关键，是加强党对立法工作的领导，提高立法工作质量，使法的内容充分体现党的主张和人民的意志。这样，依法治国同党的领导、人民当家作主自然就统一了。

　　对立法工作负有领导责任的各级党组织，应当将立法工作放到更加重要的位置。这并不容易。需要处理的紧迫问题很多，我们的精力永远也不够，只能按轻重缓急排顺序。立法工作多数不那么紧急，但是，带有根本性、全局性、稳定性和长期性，应当摆在更重要些的位置。立法工作做得好，可以减少很多个案处理的工作量。

　　二、党的思想路线是立法工作的根本指导思想

　　思想领导、政治领导、组织领导三者中，基础是思想领导，主要是立场、观点、方法问题。立场、观点、方法对头，对中央政治决策就能深刻领会，真诚一致，准确贯彻。

　　坚持实事求是的思想路线，一切从中国的实际出发，有效解决中国的实际问题，是立法工作的根本指导思想。立法不能从愿望和想当然出发，不能从本本和概念出发，也不能照抄照搬外国。要把中国特色社会主义的伟大实践作为我们立法的基础。

　　法是上层建筑的一部分，应当适应经济基础和上层建筑其他部分的要求，为它们服务。立法是主观活动，应当特别强调尊重客观规律。客观规律不以人的意志为转移，也不因国家强制力而改变。主观主义、唯意志论，包括唯国家意志论，在立法工作中造成的危害和恶果比在其他工作中造成的危害和恶果还要严重得多，要更坚决、更彻底地反对。

　　法是国家强制力保证实施的行为规范。但良好的法主要靠多数群众自觉遵守，使群众感到守法既方便，又有利。是法为人民服务，而不是要人民为法服务。在相当多甚至多数人违法的情况下，严格执法就行不通，只能运动式或选择性执法，法就成为“诡诈的地雷”，踩到了不一定炸，不知何时炸。被“诡雷”炸的人不会检讨自己，只会自认倒霉甚至埋怨世道不公，“那么多人违法都没事，偏偏处罚我”。这样的法就很难让人尊重，更难树立权威，还会为执法腐败提供机会。

　　良好的法还要靠多数干部自觉执行，使执行法律的干部感到法定的办法符合实际、便于执行、切中要害、解决问题，是各种管理措施中的综合最优办法。

　　现在我们的管理手段还比较简单、粗放，偏重审批、许可、检查、收费、罚款等，而针对具体矛盾的“巧办法”不够多。历史上，英国政府雇船向澳洲运犯人，最初是出发前按人付费，结果运输死亡率很高;曾采取审查船主资格、派人跟船检查等多种措施，效果均不理想，有些跟船的检查员、医生被收买了，也有莫名其妙死掉的;后来，改为运到后按活人数及体重付钱，把犯人生命健康同船主利益挂钩，死亡率就大幅下降。再如分苹果或分蛋糕，让切的人后挑，其他人先挑，切的人为了自己利益(剩下的那块不会小)就会尽量切得均匀。这两个例子都是利益机制发挥作用，可以给我们一些启发。前几年热炒的“钓鱼执法”问题，其实在大街上搞清汽车内驾驶员同乘车人的关系，几乎不可能，这种“法”不“钓鱼”就很难执。为什么要执这种“法”?因为规定运营出租车要经批准，并且要交费，经过批准并交了费的人，为保护自己的市场当然要求查禁没交费的“黑车”，问题是管理制度造成的。

　　坚持实事求是，必须实行系统周密的调查研究。要用90%以上的时间研究情况，把现实的情况、历史的情况搞清楚，把存在的问题及原因搞清楚，把各方面的利益需求和矛盾搞清楚。要充分尊重群众的创造，尊重基层的实践，到群众中、到基层去请老师找办法。

　　法是解决矛盾的。即使在人民内部，个人利益与集体利益，局部利益与全局利益，这一部分群众与那一部分群众的利益，眼前利益与长远利益总体上是一致的，但也永远有矛盾。在社会主义市场经济条件下，利益主体多元化，人民内部的利益冲突更加突出。毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出，要用民主的方法解决人民内部矛盾，“团结—批评—团结”的方式主要是解决思想问题的，还有一条“统筹兼顾、适当安排”，主要是解决利益矛盾的。这是大文章，难在兼顾。对人民内部矛盾，法要能调整利益关系，化解利益冲突，减少而不是增加、钝化而不是激化利益冲突;要努力寻找使各方利益相互促进、共同发展的双赢、多赢的办法，减少“相克”，增加“相生”;一时找不到这种办法，至少也应使各方利益能够平衡，能够相互接受、共处。比如，军民融合式发展肯定比军队、地方各搞一套总体效益高，但具体项目搞军民融合可能比不搞融合成本又高些，要有激励机制，使建设者搞军民两用的建设比搞单一用途建设的利益多，这样局部利益同整体利益就比较好兼顾了。

　　法律制度的设计，应当能够有效地解决实际问题。如果只是规定人们应当如何、必须如何，而对于怎样促使多数人守法、怎样制止少数人违法没有切中要害的办法，至多规定应由某某部门负责，这种要求即便是正确或者正当的，也只是愿望的表达。立法的高级境界在于使绝大多数人认识到自己的利益所在，自觉规范自己的行为。我们不但应当搞清楚人民的共同利益所在，还要分析有哪些不同利益，各种不同利益各有什么样的实现方式和途径，各种不同利益之间有什么样的关系，等等。良好的法最好是使守法者感到政府不存在，违法者感到政府无所不在，如果反过来，守法者感到政府无所不在，违法者感到政府不存在，就成了打击守法、鼓励违法。要设计出有效保护多数人利益、保护守法者利益，及时发现、有效制止、有力惩处少数人违法行为的办法，使立法工作从良好愿望的表达提升为有效解决问题的科学制度设计。我们设计的制度，不仅要切实有效，还要成本低，制止违法行为的成本不能比违法行为使社会付出的成本还要高。

　　有一些法是要解决敌我矛盾的，作为对敌斗争的武器，就要十分锋利，而不能成为敌对势力同我们“合法斗争”的挡箭牌、保护伞，还要防止伤到人民内部。

　　我国幅员广阔，地区与地区之间差异很大，我们要从这个实际出发，把握好立法的粗与细、原则与具体的关系，处理好中央立法与地方立法的关系。全国性的立法应当尊重各地方的实际和特点，调动和保护地方的积极性，不片面搞“一刀切”，不宜凡事都规定得过细、过死。但也不能只讲原则和框架，缺乏具体约束，造成“牛栏关猫”。要找出其中有共性的关键环节，提出切实管用的措施，合理确定各地方都应做到且都能做到的标准、程序、办法，确保一体遵行、解决问题。

　　检验立法质量，不能以法自身为标准，既不能靠立法工作者的自我感觉、自我评价，更不能以外国的什么原则、做法来评断。检验立法质量要看法的执行结果是不是能够实现“三个有利于”，要由实践来检验，由人民来检验，最终要由历史来检验。

　　三、政府法制工作者的责任

　　政府法制工作者对提高立法质量，使党的领导同依法治国更好统一，负有重要责任。习近平总书记讲，立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力，要政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬。对照起来，我们的境界、能力、水平还有相当大的差距。

　　政府法制工作者要有高度的责任感。政府法制机构的党员干部都是党派到这个岗位来工作的，要对党负责，对人民负责。立法质量关系到人民的切身利益和国家的兴衰安危，立法工作中的微小疏忽，可能造成巨大损失。四中全会《决定》提出，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。政府法制工作者必须深入学习、领会党的各项路线、方针、政策，特别是准确理解把握党的政策中必须长期坚持并需要国家强制力保障实施的部分，自觉地通过立法活动推动这些政策及时、准确、高质量地上升为法律制度。政府法制工作者要有坚强的党性和献身精神，要把立法工作作为伟大的事业，不能仅仅当作职业，视为稻粱之谋、晋身之阶，以数量作为政绩;更不能当作是副业。要极端负责，始终临深履薄、兢兢业业，严肃、慎重地处理立法工作中的问题，反对“情况不明决心大，心中无数点子多”。搞立法工作不能只顾眼前，“急中生智”“灵机一动”不宜多，要提倡“三思”。要敢于面对、勇于解决复杂的矛盾，不能回避矛盾。有个笑话说，某“外科医生”治箭伤，只把外边的箭杆锯掉，说箭头应由“内科”去治。政府法制工作者不能做这种“外科医生”，反正法是立出来了，执行的效果如何，全要“内科”负责。

　　要学习把握大局，系统、周密地考虑问题。事物都是互相联系的，今天的问题，都有历史的演变过程，并且会根据运动的规律继续演化、发展。政府法制工作者要努力了解世界大势、中国大势，同时要了解全局同立法要解决的具体问题的关系，要悉心琢磨解决具体问题的不同方案对全局可能产生的不同影响。进行制度设计，必须系统、周密地思考，切忌割裂事物的联系，孤立地看问题。例如汽车超载，既不安全又毁坏公路，当然应当采取措施予以制止。但是，超载有很复杂的原因。公路收费高，不超载要亏本;公路少收费，贷款又还不了，建设就上不去;如果联系到运费同物价的关系，公路同铁路、航空、水运的关系，联系到公路建设标准、汽车生产销售、燃油价格、空气污染，还有更多的问题。解决这些问题，可以有若干方案，各个方案之间，利弊各有不同，对其他事物的影响也不同，各种不同方案又可以有不同的搭配、组合，结果又有不同。系统、周密地考虑问题要付出艰苦的劳动，要有长期的知识和经验积累，要依靠集体的智慧。

　　要提高分析能力。立法工作中必然遇到很多不同的看法和意见，这些不同的意见是客观世界中的矛盾和主观认识中的矛盾造成的，没有不同意见反而不正常。在研究问题时，要鼓励发表不同意见，才可能考虑得全面、周到些。政府法制工作者必须学习透过歧异多端的不同意见，找到矛盾根源，透过纷繁复杂的表面现象，把握事物本质。分析社会矛盾，要防止以“应当”代替“能够”，也不能以“是非”代替“利害”。要防止片面性、绝对化。只有胜利没有牺牲，只有进步没有代价，只有收益没有成本，百利无一害或百害无一利的事情都只存在于想象中。只看到一面，只能说明我们观察分析能力不足，不能成为决策的依据。

　　政府法制工作者不是立法者，是参谋助手。从事政府立法工作，要善于找到矛盾焦点，摸清楚现实和历史的情况，想清楚各种方案的利弊，向领导讲清楚。要如实全面地汇报情况，为领导决策当好参谋助手，绝不允许为了实现自己的主张隐瞒甚至歪曲真实情况。

　　党的四中全会向全党同志和全国各族人民提出了为建设法治中国而奋斗的号召。我们深感使命光荣，责任重大。我们只能在建设社会主义法治国家的伟大实践中，以可能达到的最高标准要求自己，不断认识规律、接近真理，努力提高政府立法工作质量，使党的领导同依法治国更好地统一起来。这个过程永远不会完结。