王名 王春婷

　　2013年3月，全国人大通过了《国务院机构改革与职能转变方案》，明确提出要公平对待社会组织提供医疗卫生、教育、文化、群众健身等公共服务，加大政府购买服务力度。这表明向社会组织购买公共服务已上升为一项重要的公共政策。

　　在国外，社会组织是指在政府和市场之外一切志愿团体、社会中介组织和民间协会的集合，社会组织与政府、市场共同构成了现代社会的三大支柱。社会组织通常被称为非政府组织、非营利组织、第三部门等。其具有非政府性、非营利性、志愿性、公益性、合法性等特征;其组织形式多种多样，如工商联合会、行业协会、商会、基金会、慈善机构及各种民间团体、组织等;其在发展文化教育、医疗卫生，保护妇女儿童老人，增加就业，改善环境，消除贫困，预防犯罪，提供社区服务与建设等方面发挥着积极作用。

　　如今，向社会组织购买服务已经成为全球范围内公共管理创新的趋势。20世纪70年代末，西方发达国家兴起的“民营化”、“私有化”浪潮，虽在形式上提高了经济意义上的效率，但在实质上却因损害公民权利、推卸政府责任和侵吞国有资产等问题，越来越遭受严重质疑。在此背景下，一种以市场和社会为导向，以政府为责任主体的公共服务购买模式应运而生，并成为众多发达国家公共服务供给的主要方式之一。

　　从购买方式看，国外政府购买公共服务的模式主要有四种。

　　合同制。根据竞争程度的不同，合同制可以分为竞争式招标购买、有限竞争协商购买和定向购买。竞争式招标购买通常采用公开招标与邀请(有限)招标的方式，通过竞争选择最符合条件的投标机构签订契约合同。有限竞争协商式购买是指政府通过与多家服务供应商谈判选择合适的供应商。定向购买是指政府向指定的供应商直接购买，且只适用于特定的公共服务项目。在美国、英国和新西兰，政府鼓励社会力量参与公共服务的提供，并极力推动其与公共部门之间的竞争，因而竞争式招标购买模式最为普遍，并且取得了良好的效果。在美国的地方政府中，公共服务的合同承包极为普遍，从道路修建到监狱管理，从图书馆运营到治安消防，地方政府的每一个职能都可能成为签约外包的标的。例如，拉米兰达市只有60名政府雇员，而60个承包商则提供了从消防、警备到公共工程等几乎所有的公共服务。明尼阿波利斯市则雇用私人组织来管理学校，并把其工作报酬与完成教育目标的绩效状况紧密挂钩。据美国有关方面的调查统计，仅合同签约外包这一项，每年就能为美国地方政府节省15%～30%的资金。

　　补助与凭单制。补助意指政府对服务提供者的补贴，以减少服务生产成本，增强其服务能力。补助的形式有资金、免税或其它税收优惠、低息贷款、贷款担保等。此外，政府也以提供或租借场地等实物方式资助社会组织提供服务。补助的领域主要是一些涉及面广、公益性较强的特定行业，诸如公共教育和医疗、某些科研项目、部分社会福利设施、基础设施等。凭单制指政府围绕特定公共物品或服务向特定消费群体以发放消费券、养老券、食品券等方式实施补贴，服务提供机构用凭单与政府兑换现金，这是政府对社会组织的一种间接支持方式。这一政策工具的适用范围比较广泛，例如教育、社会福利、老年和儿童等领域。荷兰的社会服务提供基本上以凭单制为主导，政府通常不向特定社会组织直接提供资助，而是向社会发放凭单，由公众持凭单(如消费券)自主选择可以接收凭单的服务提供者。

　　补助与凭单制不同的地方在于：凭单制是政府用财政资金直接补贴给消费者，而补助是由政府拿出财政资金补贴给生产者。在德国，社会福利服务组织的主要资金来自政府拨款，其比例几乎占德国社会组织总收入的2/3。而职业协会、工会等社会团体的收入，主要靠会员交费和房屋出租及各种售票构成。在英国，政府每年提供给社会组织的财政资源中的大约一半来自英国政府的博彩收益——文化部将每年博彩收益的28%，通过其下设的新机会基金和社区基金这两个政府基金，以公开招标的形式竞争性地分配给全国各级各类社会组织;此外，联邦政府和地方政府的各个部门也积极在财政预算中列出专门类别用于向社会组织购买公共服务，积极扶持资助社会组织。

　　社会效益债券。社会效益债券，又称“基于绩效给付的债券”，是指向外部投资者筹资，资助社会项目(如减少无家可归人的数量)，项目成功后投资人可获得回报。社会效益债券首次推行是在英国。2010年，非营利咨询组织社会金融有限公司和英国司法部签订了旨在减少英国剑桥郡彼得伯勒监狱重返率的社会效益债券协议。包括洛克菲勒基金会在内的17家投资者，提供了500万英镑资金，赞助非营利性组织向服刑人员及其家庭提供相关服务，降低服刑人员重新犯罪行为及重返铁窗的几率。如果项目能将监狱重返率降低7.5%，投资者便可以收到回报。如果监狱重返率控制得更低的话，投资者可以根据业绩相应获得更高的收益，总收益最高可达13%。收益是政府因重复犯罪下降而节省下来的钱。

　　发达国家政府运用多种政策工具向社会组织购买服务，有效降低了服务供给的成本，提高了服务效率，改善了服务质量。当然，取得这样的效果，也离不开政府对社会组织的有效监管。从实际情况来看，各国都比较重视通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门形成依法监管社会组织的合力。美国以税收管理为重点，税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径，对社会组织的免税资格进行认定和更新，如果发现被抽查组织存在问题，将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施对组织存在的问题做出处理。州首席检察官则通过调查、审计等方式对社会组织的财产进行监督，就社会组织的违法问题以国家公诉人的身份提起诉讼等。日本的做法是由业务主管机关负责日常监管，由于奉行业务主管机关和登记管理机关双重登记的做法，分散在政府各个部门中的业务主管机关除了对社会组织的登记进行审批外，还通过年度报告制度、现场检查制度、行政处罚等进行日常监管。(作者分别为清华大学NGO研究所所长、公共管理学院博士后)