嘉 宾：周望军国家发展和改革委员会价格司副司长
主持人：赵鸿文 今年我国CPI同比增长幅度连续数月在6%以上，7月更被刷新为6.5%，创下2008年7月以来37个月的新高。此番物价上涨的主要推手，是以农副产品为主的生活必需品价格过快上涨。物价上涨，对低收入群体影响首当其冲。完善补贴制度，建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，不让物价上涨影响低收入群体的正常生活，显得格外紧迫和必要。 成都市民吴敏近日发现自己的低保账户里多了一笔收入：135元。这是成都市日前启动的“物价上涨与低收入群体价格补贴挂钩联动机制”为其发放的3个月的价格补贴。作为一名低保户和残疾人，吴敏每月可以领取300元的低保补助，以及50元至100元的残疾人补助。最近物价持续上涨让她感到日子过得紧巴巴，这笔135元的价格补贴让她的眉头稍稍舒展。与吴敏一样，成都市约30万城乡低保对象、农村五保对象、城乡重点优抚对象、市属福利机构集中供养的“三无人员”等低收入群体近期都陆续收到了这笔价格补贴。为了保障低收入群体生活水平不因物价上涨而降低并逐步得到改善，全国各地陆续启动了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。 联动机制因何建立 主持人：物价不断上涨对老百姓特别是低收入群体的生活影响很大，政府是怎样考虑启动联动机制的？ 周望军：要把这个问题放到通胀的大形势下看，才会理解得更深入。这轮通胀是美国金融危机引起的，全球范围内，印钞机轰鸣，流动性泛滥，带动了全球物价上涨。未来一两年内，全世界货币流动性还不会减少。一般来说，钱发出来了，商品是要涨价的，不管通过什么渠道，经过什么环节，经过什么样的传导机制，最终是体现在物价上面。从国内来看，食品价格、劳动力价格、资源类产品价格和环保费用，长期也是上涨趋势。低收入家庭在生活必需品上的支出占比较大，物价持续上涨对他们的影响是显而易见的。为化解物价上涨对他们造成的生活压力，国家发改委会同民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国家统计局下发《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》，要求各地在今年年底前建立生活补贴与物价上涨挂钩的联动机制。 张卓元：为什么现在大家对物价上涨比较敏感？就是前10年CPI平均增速比较低，现在一下子上来了，肯定会不习惯。还有一点，跟这几年居民收入分配差距拉大有关，现在这方面的反应比较强烈。对高收入群体来说，物价涨百分之几，生活影响根本表现不出来，而低收入群体就特别敏感。鸡蛋价格上涨了，吃不起鸡蛋了；猪肉价格上涨了，吃不起猪肉了。如果大家都吃不起他没有意见，在收入差距扩大的情况下，意见就比较大了。所以，救助好低收入群体就显得特别重要，也是政府的责任和义务。今年政府适时出台这项政策，符合百姓需要，体现民生关怀，值得肯定。 董雅秀：老百姓对物价上涨感受比较深还在于，大家天天都要消费的肉、菜、蛋等必需的食品价格上涨比较多，而且大家对食品涨价印象深刻，感觉怎么天天都在涨啊？尤其是低收入居民，食品支出占的比重更大些，所以感受通胀更强烈。 刘喜堂：通胀加剧，日常生活受影响相对最大的就是低收入群体。政府要做的工作就是怎样把低收入群体的生活维持好，保持社会的和谐和稳定。其他的，可以通过市场机制来调节。 联动机制让哪些人受益 主持人：联动机制的主要内容是什么？哪些人会从中受益？ 刘喜堂：联动机制的核心内容是，当居民基本生活费用价格指数,或居民消费价格指数（CPI）月度涨幅达到临界条件时，启动联动机制，发放价格临时补贴；连续发放价格临时补贴一定时期以上时，要按照正常程序，调整城乡低保标准，同时停止发放价格临时补贴。目前各地进展比较好，基本上都启动了联动机制。北京市还于今年1月和7月两次调整了低保标准。初步统计，各地已经发放的临时价格补贴已经达到了53亿元，从一定程度上化解了物价上涨对低收入群体生活的影响。 国家规定的补贴对象范围主要包括优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象和领取失业保险金人员，各地可以根据实际情况，扩大保障范围，但不得缩小保障范围。截至2011年6月底，全国共有城市低保对象2291万人，占全国非农业人口总数的5%；全国共有农村低保对象5221万人，占全国农业人口总数的5.9%；全国共有农村五保对象553.9万人，国家优抚对象623.3万人。除了上述四类人群，有的省份还扩大了联动机制的保障范围，比如江苏省将城市“三无”对象、孤儿纳入适用范围。这意味着联动机制实现全国覆盖后，受益人群近9000万，再加上失业人员等，这一数字将十分庞大。 联动机制启动依据是什么 主持人：只有真实、科学的统计数据，才能准确反映价格上涨对低收入群体生活的影响，启动联动机制的主要参考指标是什么？ 董雅秀：CPI是反映全国城乡居民消费价格总水平变化程度的综合性指标，并不能完全反映价格变化对不同收入阶层生活的影响。为了反映生活必需品价格变动对低收入群体生活的影响程度,我们按照统一的调查制度，要求全国地级及以上的城市，以及地、州、盟人民政府所在地，开展城镇低收入居民基本生活费用价格指数的编制工作，为建立联动机制提供依据。这个指数跟CPI不同之处主要有以下几点。 一是反映受物价变动影响针对的人群不同。城镇低收入居民基本生活费用价格指数主要针对城镇低收入住户，也就是在常规城镇住户调查中按收入排序，以收入最低的5%的居民消费情况作为参照依据。这涵盖了城镇享受低保救助条件的家庭。低收入家庭日常消费主要是食品支出，还有一些基本的非食品支出，如果物价上涨，这个指数就反映了低收入居民的生活受到的影响程度和情况。 二是调查范围不同。CPI在500个市县开展调查，城镇低收入居民基本生活费用价格指数现在只在地级及以上的城市，还有地、州、盟政府所在地编制，调查范围是337个城市。这是考虑在目前市场大流通环境下，全国各地的物价走势基本一致，337个城市编制这个指数就可以为周边的市县启动联动机制提供数据作为参考。 三是权重不同。CPI反映全国城市和农村大多数居民消费的商品和服务价格变动的趋势和变动程度，而城镇低收入居民基本生活费用价格指数主要针对的是低收入家庭消费的商品和服务价格，调查内容主要是城镇低收入居民用于基本生活所消费的食品和非食品的价格，与CPI一样分为食品、烟酒及用品、衣着、家庭设备用品及服务、医疗保健及个人用品、交通和通信、娱乐教育文化用品及服务、居住等八大类，但是这八大类权重跟CPI是相差很大的。CPI里，食品占30%左右，城镇低收入居民基本生活费用价格指数中食品权重接近50%，有的地方还超过50%。像商品房、汽车等发展型的需求都不在里面，就是最基本的生活所需要的。 四是价格数据的来源不一样。大多数居民去超市和农贸市场采购多一点儿，去早市少些，而低收入人群买菜等更多的是去早市，城镇低收入居民基本生活费用价格的数据采集，就要去早市等低收入居民经常去的场所，这是各地通过对低收入居民消费情况调查了解到的。 今年，各地相继建立了与物价挂钩的联动机制。在实际操作中，各地启动联动机制的指数依据和临界点因地制宜，也不是全国“一刀切”。有的省份以城镇居民基本生活费用价格指数(或居民消费价格指数)连续几个月超过某一临界点作为启动标准，如福建、江西、湖南、广东等省将同比涨幅连续3个月达到或超过3%作为启动条件，而海南、辽宁、河南是4%，吉林是4.5%，安徽、山东、宁夏是5%。有的则直接采用指数单月涨幅作为标准，如天津、江苏启动临界点为3%。有的还确定了多项启动条件，只要符合其中之一，便可启动联动机制，如上海在居民消费价格指数中食品类价格指数季度同比涨幅达到或超过10%时，广东在食品类价格同比涨幅连续3个月超过7%时，可以启动联动机制。 主持人：城乡低保标准如何科学确定并动态调整？ 刘喜堂：今年5月，民政部会同发改委、财政部、国家统计局下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，要求各地科学确定并动态调整城乡低保标准。提出了三种方法： 一是基本生活费用支出法。即城乡低保标准根据当地居民基本生活费用支出确定，包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出两部分。其中，必需食品消费支出通过市场调查确定当地食品必需品消费清单（即标准食物清单）、根据中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量以及食物的市场价格计算得出；非食品类生活必需品支出根据调查数据确定维持基本生活所必需的衣物、水电、燃煤（燃气）、公共交通、日用品等消费清单测算支出数额。同时，参考当地上年度城乡居民人均消费支出、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城乡低收入居民基本生活费用，以及经济发展水平、财政状况等因素对测算得出的低保标准予以适当调整。 二是恩格尔系数法。即城乡低保标准根据当地居民必需食品消费支出和上年度最低收入家庭恩格尔系数确定。其中，必需食品消费支出的确定方法同基本生活费用支出法，即通过市场调查确定当地食品必需品消费清单（即标准食物清单）、根据中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量以及食物的市场价格计算得出。同时，参考当地上年度城乡居民人均消费支出、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城乡低收入居民基本生活费用，以及经济发展水平、财政状况等因素对测算得出的低保标准予以适当调整。 三是消费支出比例法。即已按基本生活费用支出法或恩格尔系数法测算出城乡低保标准的地区，可将此数据与当地上年度城乡居民人均消费支出进行比较，得出低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例。在今后一定时期内再次计算城乡低保标准时,可直接用当地上年度城乡居民人均消费支出乘以此比例。 联动机制还有哪些地方待完善 主持人：目前，联动机制还有哪些亟待完善的地方？ 周望军：一是各地的启动条件不一样,有的地方定的边界条件偏高。二是补助补助标准不一，各地差别较大。有的地方补四五十元，有的地方补10元，有钱的地方多补点，没钱的地方少补点。既然是制度，就不能差这么多，假如北京补50元，天津补10元，老百姓会知道的，也会攀比的，本来是一个好制度，由于攀比，补贴不均衡，可能引发更多社会矛盾。三是“夹心层”的问题。什么叫“夹心层”？就是低保边缘人群，他们享受不到属于低保对象的专项救助，一旦家庭成员患上重大疾病，或遇到什么意外，整个家庭都将陷入困境，这部分尴尬群体被称为“夹心层”。假如低保每人一个月补40元，一年下来一个人补480元，三口之家就补1000多元。假如我是“夹心层”，收入就比你们家高5元、8元，就不能享受这个待遇了，收入差距就会反过来拉大了。物价上涨，他们的生活肯定会受影响。四是在校学生补助问题。地方财力不均衡，对学生补助也不一样。另外还有农村困难群众问题，现在好多农民不种菜不种粮了，他们也买菜，买粮，买煤气烧。实际上这部分群体相当大，物价上涨时怎么保证他们的基本生活，也不是可以一下子解决的。 张卓元：各地经济发展情况不一样，财政收入有多有少，物价也不完全一样，补助标准可以有些差别，但是差别太大确实不行。 董雅秀：虽然全国绝大多数地区都建立了联动机制，但是各地启动的条件不同，补贴的标准也不同，所以受益的人群范围也不同，这和当地的财政状况很有关系。要想让各地的低收入群体的生活不受物价上涨影响，中央财政更要多考虑在资金上向西部边缘地区多倾斜，而且要专款专用。 刘喜堂：关于低保边缘群体，就是“夹心层”怎么救助问题，各地也在探索。比如北京市，城乡低收入家庭认定标准为全市当年城乡居民最低生活保障标准的170%，该标准还随低保标准的变化而浮动。低收入家庭不享受低保，但是可以享受医疗、教育、住房等临时救助待遇。关键是如何把这个群体准确认定出来，现在民政部门也在做这个工作，但是面临的难题也非常多，越往上调查，收入和财产隐藏的情况就越复杂，特别是在目前信息没有共享的情况下。 还有一个机制衔接问题。上次我们发补贴和一次性春节补助的时候就发现这个问题了。中央要是统一启动的话，已经启动的省怎么办？省里也面临这个问题，比如说河北省统一部署人均低保对象增加10元，此前，石家庄市已经启动了，现在的做法是接着往上加。这样就有两个问题。第一个问题是对低保边缘群体就更不公平了，实际上发这个补贴是测算了物价上涨对基本生活的影响，如果根据这个影响的情况发了30元，从理论上讲应该抵消这个影响，上级再统一部署的时候又加上了，实际上就超了。第二个问题是会挫伤基层的积极性。去年发放一次性补助的时候，好多省就给我打电话，说中央到底有没有补贴，如果有就启动，如果没有就不启动了，因为他们很难平衡各个群体。所以，上级经常这样启动的话，对基层是一个抑制，等着上级就行了。省级财政统一部署，市级就不做这个事情了，等统一部署后再发放。下一步需要在这方面衔接一下。 补贴资金谁来承担 主持人：怎样才能调动地方政府积极性，把联动机制这项民生工程做得更好呢？ 周望军：首先是中央财政必须掏钱，目前补贴资金是靠地方财政支出；其次各地标准一定要衔接，不能说天津补50元，河北补10元；第三是大学生补贴问题，有些部属院校补了，地方院校没有补，这是不行的。把这几个问题解决好，才能在物价上涨形势下，保障低收入群体的正常生活不受大的影响，社会才会更加稳定。 张卓元：物价补贴资金应该分级负担，中央财政和省级财政可以多承担一些责任，因为部分市县的财力确实存在困难。关键是要真正重视这项民生工程，少上政绩工程、面子工程，对财政造成的负担不会太重。 张群群：随着国家整个政策导向的变化，以及未来城市功能和城市责任的重新认识和定位，民生这一块儿所占的分量会越来越重，各级政府会感到来自这方面的压力。一是各级领导提高认识，特别要重视这块工作；二是要增加中央财政补贴；此外，还要加强监督，要问责，比如说公布到网上，搞政务公开。 刘喜堂：我觉得落实应该不是问题，地方政府已经形成共识，不启动肯定不行。28个省区市省区市已经建立机制，没建的照样要启动，只是幅度和标准有没有达到社会的期望。对老百姓来讲，肯定补得越多越好，但到底补多少合理，需要用数据说话。 郭丽岩：关于资金来源，国际上是这样的，并非单一制国家中央政府负担多，联邦制国家联邦政府就负担少，中央和地方之间财权、事权的划分，与各国立法和分权传统有关。从国际经验来看，各国资金配给的原则不同，有的是地方出多少、中央等额配套，有的是中央经费向不富裕地区倾斜。在部分发达国家，受到捐助、慈善免税等政策激励，社会资金从事救助的比例较大，尤其是个人定向捐助规模不可小觑。政府、社会、个人几股资金来源形成合力，能够在一定程度上弥补财政资金不足的缺口。 另外，对低收入群体的救助，也要发挥社会力量。我们研究了很多比较成功的国家和地区，比如德国、新加坡、中国香港地区，“社会力”在社会救助方面发挥了举足轻重的作用。香港的义工服务救济就做得比较好，义工很多时候不是非常严格地提供给低保收入或者中低收入人群，也给有一部分收入的“夹心层”。 救助手段和形式如何多样化 主持人：发放物价补贴，无疑给困难群众吃了颗定心丸。在通胀可能仍将持续的情况下，让低收入群体生活水平不因物价上涨而下降，需要完善长效救助机制，对此有何建议？ 张卓元：首要的是治理好通胀，把治理通胀和物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，绝不能放松。要改变负利率政策，尽快使实际利率转为正值。另外，要保护农业。中国人多地少，农产品供给偏紧，新中国成立特别是改革开放以来，几乎每一次通胀都是食品带起来的，而且是涨得最厉害的，这一次也不例外。所以，治理通胀就要保护好农业。2009年我国粮食每亩总成本大概是600元，净利润只有190元，而农民外出务工月工资可达到1600多元。种粮食利润太低影响农民积极性，农民就愿意外出务工。很多发达国家对农业进行高补贴，我们也要逐步增加种粮补贴，财政支出用于“三农”部分还需要大幅度增加。 郭丽岩：其实在发达国家中，社会救助和保障并不都是做加法，越多投入越好的，这跟政府支出等方面密切相关。北欧的福利国家就是要做减法的，因为财政压力实在太大。英国和美国等传统的社会福利国家也渐渐有一个退出机制。另外，一些失败的国家，像欧债的引发地那些国家，还有东盟的一些国家，他们在社会救助各个方面不成体系，在效率、公平方面存在问题，分散管理，财权、事权混乱，这是我们需要汲取的教训。 除了一般的货币性救助措施之外，发放食品券的效果也不错。国外根据救助形式和可转移性特征，把社会福利品分为物品、现金、代用券、退税、机会、服务以及权利六类，其中后四类是对基本救助手段、基本福利形式的扩展形式，这些可以作为社会救助的备选方式，甚至在特殊情况下，比实物和现金更加有效。比如美国的食品券。以前美国的食品券主要给没有工作的人，而现在许多食品券领取者是低薪人群，这项福利成为对低薪者的生活补贴。四口之家最多可获得每月668美元的食品券，他们可以用这些食品券到超市免费领取面包、牛奶、鸡蛋、饮料等生活必需品。现在大概有近4600万人靠领取食品券维持正常生活，平均每七个人中就有一个人申领。 张群群：首先，要完善救助机制。一是完善数据的编制与采集。随着经济发展水平不断提高，人们对基本生活消费的理解、期望值和实际发生的情况是持续变化的。相应地，低收入居民消费价格指数的编制，也要充分考虑这一点。假如统计时，基本生活费用包含范围过窄，或者低收入居民样本比例过低，那么统计出来的数据，其适用性和指导意义就可能受到影响。 另外，与低收入居民消费价格指数统计相配合，应统计和编制低收入居民恩格尔系数、低收入居民就业率等统计指标。做好这些基础性的统计工作，对于帮助低收入居民特别是低收入劳动人口，具有重要意义。 二是具有照顾和保障性质的就业岗位的提供，也应考虑如何完善机制，鼓励劳动就业，防止救助机制设计不当，妨碍劳动者主动寻求就业机会的积极性，由此造成效率损失。 除了完善救助机制外，还要考虑怎样减少低收入人群。其中之一就是要强化对低收入居民现有财产、能力和社会资本、社区资源的保护，有助于防止低收入群体的扩大和相对贫困化程度的加深。这涉及更好地保护他们的房产、宅基地、耕种的土地、受教育和接受培训的机会、旧城原住社区的熟人社会体系等。 为什么说这个呢？随着现在城市化水平的提高，城市生活形态发生了很大的变化，一些在原来旧城区生活的人，跟自己原来社会的有机联系就断掉了，假如他们没有工作，或者在新的就业竞争中被淘汰下来了，可能在后面安置的社区里就很难再找到那样的生存环境和就业环境了。没有工作了，他真的就成为5%的低收入者了，就要靠政府救济生活了。人们一般认为高楼大厦是现代化，穷街陋巷的生活不是现代化，但是，高楼大厦是养不了穷人的。在传统街区社区环境里，穷人可以生活，外来的没有正式工作，间断就业的人也可以找到活路。如果规划考虑不周全，一拆迁，这些人的生活环境变了，工作岗位没了，这样一来，低收入群体的问题可能不是在减少，而是在增加。 |
