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一、政策 1. 《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发〔2010〕7号) 2010.2 “四个一批”化解钢铁行业产能过剩，即努力扩大国内需求，消化一批;加快实施“走出去”战略，向海外转移一批;优化组织结构，通过兼并重组整合一批;严格环保安全能耗准入标准，淘汰一批。 2.《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》 2013.5 国家发改委和工信部联合下发《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》: 把化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能过剩矛盾作为今年的工作重点，按照“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的原则和“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过生产能的要求。 3.《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》 2013.1 汽车、钢铁、水泥、船舶、电解铝、稀土、电子信息、医药和农业产业化等九大行业和领域，要以产业政策为引导、以产业发展的重点关键领域为切入点，鼓励大型骨干企业开展跨地区、跨所有制兼并重组;鼓励企业通过兼并重组延伸产业链，组成战略联盟;鼓励企业“走出去”，参与全球资源整合与经营，提升国际化经营能力，增强国际竞争力。 4.《工业和信息化部关于下达2013年19个工业行业淘汰落后产能目标任务的通知》 2013.7 炼铁、炼钢、焦炭、铁合金、电石、电解铝、铜(含再生铜)冶炼、铅(含再生铅)冶炼、锌(含再生锌)冶炼、水泥(熟料及磨机)、平板玻璃、造纸、酒精、味精、柠檬酸、制革、印染、化纤、铅蓄电池(极板及组装)等19个工业行业淘汰落后产能企业名单(第一批)，力争在2013年9月底前关停列入公告名单内企业的落后产能，确保在2013年年底前彻底拆除淘汰，不得向其他地区转移。2013年将公布第二批企业名单，争取在2015年再多淘汰一批落后产能。 5. 《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》 2013.7 按照“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，对产能过剩行业区分不同情况实施差别化政策。对产品有竞争力、有市场、有效益的企业，要继续给予资金支持;对合理向境外转移产能的企业，要通过内保外贷、外汇及人民币贷款、债权融资、股权融资等方式，积极支持增强跨境投资经营能力;对实施产能整合的企业，要通过探索发行优先股、定向开展并购贷款、适当延长贷款期限等方式，支持企业兼并重组;对属于淘汰落后产能的企业，要通过保全资产和不良贷款转让、贷款损失核销等方式支持压产退市。严禁对产能严重过剩行业违规建设项目提供任何形式的新增授信和直接融资，防止盲目投资加剧产能过剩。 6.《船舶工业加快结构调整促进转型升级实施方案(2013—2015年)》 2013.7 提出了7个方面的主要任务。一是加快科技创新，实施创新驱动。开展船舶和海洋工程装备关键技术攻关，培育提高科技创新能力，增强创新驱动发展新动力。二是提高关键配套设备和材料制造水平。重点依托国内市场需求，推进关键船用配套设备、海洋工程装备专用系统和设备以及特种材料的制造，提高产业核心竞争力。三是调整优化船舶产业生产力布局。严格控制新增产能，通过优化组织结构、兼并重组、转型转产等，整合、淘汰一批产能，推进产业布局调整。四是改善需求结构，加快高端产品发展。鼓励老旧船舶提前报废更新，加快发展海洋工程装备和高技术船舶，加强行政执法和公务船舶配置，实施渔船更新改造，扩大国内有效需求，推动船舶产品结构升级。五是稳定国际市场份额，拓展对外发展新空间。加大国际市场开拓力度，稳定和努力扩大国际市场份额，支持企业引进核心人才和团队，开展海外产业重组和全球产业布局。六是推进军民融合发展。促进军民科研条件、资源、成果共享，加强军用与民用基础技术、产品的统筹和一体化发展。七是加强企业管理和行业服务。引导企业加强管理创新，全面建立现代造船模式，提高发展质量和效益。发挥行业协会、专业机构在行业自律、信息咨询、技术服务、检验检测、宣传培训等方面的重要作用。 7. 《化解产能过剩矛盾总体方案》即将出台 提高企业准入的环保、节能、技术门槛将是大势所趋，除了可以和环保等部门推出的新法规和标准保持同步，有效确保化解产能过剩工作的顺利推行，还将倒逼企业提高自身技术水平，进一步增强市场竞争力。根据工信部等部委法规，有色、焦化等实行准入制度的行业，需要每4年对行业准入条件进行修订，以适应经济发展趋势。 二、概念 产能过剩(Excess Capacity)即生产能力的总和大于消费能力的总和。产能即生产能力，是指在计划期内，企业参与生产的全部固定资产，在既定的组织技术条件下，所能生产的产品数量，或者能够处理的原材料数量。 如何理解产能过剩，目前国内学者有三种看法： 第一种，产能过剩是一个总量概念。产能是现有生产能力、在建生产能力和拟建生产能力的总和，生产能力的总和大于消费能力的总和，即可称之为产能过剩。 第二种，产能过剩是一个相对的概念。产能是否过剩，不能只看生产能力和可能的总供给量，更重要的是看有多少需求。但需求是个变量，不容易准确测定。因此，认定产能过剩，需要在纵向对比产量增长过快、过猛的同时，还应同时指出在什么范围内、在多长的时间区间、相对于多大的有效需求而言。 第三种，产能过剩是一个结构性概念。同样的产能，质量不同、档次不同，对经济增长的影响以及对环境的污染程度相差迥异。因此，要对行业产能进行结构细分，确定生产能力超额供给的领域和范围。 产能利用率 产能利用率(capacity utilization)是表示生产能力利用程度的指标，是反映产能利用情况最为直接的指标。它被定义为长期均衡中的实际产量与最佳生产能力之间的差异。 产能利用率的计算 产能利用率的计算方法大体分为两套体系，一是自下而上的调查统计方法，一是自上而下的宏观计量方法： 自下而上的体系是采用调查统计方法，即在细分行业内设定几家样本企业，定时调查其产出与产能，然后以样本企业在行业内占比推算整个行业的产出与产能，就可以计算出这一细分行业的产能利用率。对于上一级行业，方法类似。 自下而上的调查统计方法得到的产能利用率客观可靠，能够真实衡量产能利用情况。但这种方法对人、财、物、时间要求较高，多为政府部门、行业协会所采用。发达国家如美国、欧盟、日本等国家，多由政府部门主导进行，发布产能利用率数据。 自上而下的宏观计量方法，包括峰值法、产出缺口法、企业投资决策模型优化法、资本存量法等等，多为学术研究人员所用。这些方法只需要对宏观计量模型熟悉，有宏观产出、投资数据等即可。从具体数值来看，各种方法估算的产能利用率并不相同，但从波动趋势来看并没有太大区别 产能过剩的评判标准 欧美等国家一般用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标。设备利用率的正常值在79%～83%之间，超过90%则认为产能不够，有超设备能力发挥现象。若设备开工低于79%，则说明可能存在产能过剩的现象。 我国还没有建立对产能过剩定性、定量的科学评价标准。 有学者提出，行业产能过剩体现在三个方面：一是产品价格相对下滑;二是企业盈利能力大幅度下滑，亏损企业增加;三是行业供给超过了行业需求。但所谓的三个标准与产能过剩有关系，但绝不是一一对应的关系。 有学者提出三个指标。第一是产能的利用率高低。每一个行业的产能利用率判断依据不太一样。比如说钢铁行业，国际上一般认为产能利用在80%左右应该是比较合理的水平。第二是产能过剩会不会给行业带来灾难性的影响。这种影响主要表现为行业利用水平的大幅度下降，甚至造成严重的亏损，行业的创新能力受到很大的伤害。第三是它会不会引起系统性的风险，比如金融方面的风险。 中国钢铁协会副秘书长戚向东对判定行业严重过剩给出了六项指标：一是产品库存持续急剧上升，销售呈现停滞状态;二是产销率大幅下降，供求关系严重失衡;三是产品价格大幅度回落，长期处于成本线以下;四是行业出现大面积的企业亏损，企业被迫举债经营;五是一批企业相继倒闭或破产;六是进口严重受阻，出口不计成本，国际贸易摩擦频繁发生。如果以上六项指标在相对较长时间同时存在，就说明产品已经出现严重过剩。 产能过剩的微观、宏观影响 微观影响：一是一些行业产品价格大跌，效益大幅滑波。二是产销率下降，库存增加，成本上升。三是亏损企业亏损额增加。 宏观影响：首先，许多行业产能过剩，将导致物价总水平明显下降，形成很强的通货紧缩压力，增加宏观经济的不确定性。其次，产能过剩的发展将会使企业的投资预期和居民的消费预期下降，由此使经济增长面临越来越明显的下调压力。三是产能过剩的发展将会导致银行不良资产明显增加，金融风险增大。 三、高层声音 1. 李克强：增强宏观调控的针对性、有效性和权威性，坚决完成遏制产能严重过剩行业盲目扩张等硬任务。 2013年5月13日 国务院电视电话会议 2. 李克强：支持调整过剩产能，对整合过剩产能的企业定向开展并购贷款，严禁对产能严重过剩行业的违规建设项目提供新增授信。 2013年6月19日 3.张高丽：要以化解产能过剩为重要抓手，加快产业结构转型升级，增强经济发展的活力。要强化增量管理，严禁核准钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业新增产能项目，坚决停建违规在建项目。要调整优化存量，按照‘尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治’的原则，和‘消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批’过剩产能的要求。” 2013年5月内蒙古调研 4. 徐绍史：下半年要加快传统产业调整改造，抓紧制定出台化解产能过剩总体方案，坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张。” 2013年8月向全国人大常委会报告 5. 苗圩：应该从三个方面解决产能过剩的问题，第一，在一些规模经济效益比较明显的产业，要大大的提高产业的集中度。第二，我们要鼓励企业不断的增加研发的投入，增加产品的技术含量来提高产品的附加值。第三，要下决心加大节能环保这些指标的约束作用，下决心淘汰一批落后的产能。 2013年3月 2013中国发展高层论坛 6. 尚福林：按照中央“四个一批”的要求，对产能过剩行业，要区分不同情况，分别实施差别化的信贷政策，推动调整过剩产能。 2013年6月 陆家嘴论坛 四、四次产能过剩及此次产能过剩的特点 四次产能过剩：改革开放以来，我国出现过四次较为明显的产能过剩。第一次是上世纪90年代初，后来搞了三年治理整顿。第二次是在90年代末到21世纪初，主要是受到亚洲金融危机的影响。第三次是在非典以后，2004年对产能过剩又有比较多的议论。还有一次就是现在的产能过剩，此次产能过剩有三个特点： 第一个特点是产能过剩具有全面性，传统产业和战略性新兴产业都出现了过剩。不仅传统产业的钢铁、水泥、电解铝、造船、家用电器、石化、平板玻璃等行业，而且新兴产业的太阳能光伏、风电能设备制造、LED照明等行业，都存在着不同程度的产能过剩。 第二个特点是部分行业是绝对性的、长期性的产能过剩，而不是短期的、暂时的相对过剩。我国当前的产能过剩问题既反映出长期粗放式经济发展方式导致的供给结构与需求结构脱节，从而形成“结构性产能过剩”;又有因我国市场经济体制不健全，投融资体制改革不彻底遗留下来的“体制性产能过剩”。这个绝对性、长期性过剩的特点是改革开放30多年从来没有碰到过的，不能用时间上的推移来消化产能，所以，这是一个比较大的、带有挑战性的问题。 第三个特点是产能增长过快，而且新增产能还在不断形成。这一点与近几年投资的集中、爆发式增长有很大的关联性。目前这些在建产能还会被不断地释放出来，形成新的产能。 五、数字 1. 产能过剩导致中国工业“大而不强” 中国工业生产在世界500种主要工业品中，有220项产品产量居全球第一位，其中粗钢、电解铝、计算机、空调等产品产量都超过世界总产量的一半。伴随着我国经济的“长大”，产能过剩等结构性问题成为我国工业“大而不强”的重要原因。 2.产能过剩问题在我国大部分工业行业普遍存在 据调查，2013年上半年工业企业产能利用率不足79%，仍处于2008年国际金融危机以来的较低水平。2012年年底，粗钢产能利用率为72%;水泥产能达30亿吨，产能利用率为72.7%;电解铝产能为2765万吨，产能利用率为72%;平板玻璃产能为10.4亿重量箱，产能利用率为68.3%;造船产能利用率仅为70%左右，产能利用率都在75%以下，明显低于国际同行水平，这些行业调查过程当中还有很多在建项目。 3.产能过剩导致利润率下降 产能过剩导致工业产品供大于求，价格下行压力不断加大，企业普遍经营困难，亏损面扩大，效益下滑。 卖1吨钢能赚多少钱?几年前，钢铁价格最高的时候可以赚到近一千元。一年多前，卖1吨钢的利润下降到几十元。到去年底，每吨钢的利润只有1.68元，相当于一瓶矿泉水的价格。今年上半年，中钢协发布的数据显示，钢铁利润一度降到了每吨0.43元，连买根冰棍都不够。 4.五大行业产能过剩情况 ⑴钢铁产能过剩导致利润下降 中钢协最新数据显示，2013年上半年全行业实现粗钢产量3.9亿吨，比去年同期增长7.4%;粗钢日产高达215.4万吨，据此测算全年粗钢产量将达到7.86亿吨。在市场需求疲软的情况下，“高产”不仅推高原材料成本，同时带来钢铁行业恶性竞争，钢材价格持续下滑，行业亏损面日益扩大。今年上半年纳入钢协统计的大中型钢铁企业中，累计亏损企业35家，亏损面高达40.7%，亏损排名前10家企业累计亏损91.25亿元。上半年钢铁行业销售利润率仅为0.13%，远远低于全国规模以上工业企业平均销售利润率5.4%这一水平。 ⑵水泥工业产能已经达到阶段性顶部，中长期仍有空间 2011年产能利用率为80.4%，2012年产能利用率约为79.04%，产能利用率略有下降，但行业整体利润下降了45%，2012年实现行业利润560亿元，属于轻度过剩。但从中长期看，我国水泥消费仍有空间，企业投资快速增加。国际经验表明，国土面积大的国家的水泥消费存在一个阶段性顶部，但随城镇化率提高，水泥需求量仍会快速增加。2011年我国人均累计水泥消费量16吨，相近于美国当年消费第一个阶段出现拐点的水平(1974年美国15.7吨，2005年达到26.3吨)。十八大后，许多水泥企业也都对城镇化、保障房、基建投资等表示乐观，2013年预计新增100条生产线，到2015年预计新增熟料产能将达到3亿吨。 ⑶平板玻璃工业产能存在阶段性产能过剩 2012年全国共有浮法玻璃生产线约270条，其中停产冷修的约30条，产能利用率约79.9%，连续三年持续降低，略低于发达国家80%的临界值。金融危机以来的房地产和汽车救市政策，使玻璃市场大幅扩容，投资猛增。2009年以来，截至2012年底，全国共新建浮法玻璃生产线近100条，目前在建、拟建生产线仍有30-40条。 ⑷电解铝产能过剩情况比较突出 根据中国有色金属工业协会数据，2012年全国电解铝产能为2700万吨，产量为2000万吨，产能利用率为74.07%;市场销量1902万吨，产销率95.1%;电解铝企业亏损面达到93%。2003年以来电解铝产能年增幅在25%左右，原铝消费年复合增长为17.5%，这种背景下，现在根据在建产能测算，2015年全国电解铝产能可能超过3300万吨，新疆等西部地区还有大批拟建产能。 ⑸船舶行业利润同比下降一半 中国船舶工业行业协会公布了2013 年上半年船舶工业经济运行情况，指出，2013 年1 月至6 月，船舶行业80 家重点监测企业实现主营业务收入1203 亿元，同比下降18.5%;利润总额35.8 亿元，同比下降53.6%。中船协表示，自金融危机爆发以来，受全球经济发展缓慢、航运供求关系未见好转、造船产能过剩问题突出等影响，船舶企业面临着种种问题。 六、观点 1.中国金属学会理事长、中国工程院院士徐匡迪：欧盟用了20年的时间化解产能过剩问题，中国虽然不会用那么长的时间，但至少也需要5年~10年的时间。重组需要时间，政策调整也需要时间。 2.中国钢铁工业协会会长、中国金属学会副理事长、宝钢集团董事长徐乐江：钢铁行业的“寒冬”还未真正到来，目前只是进入“深秋”而已。“‘深秋’的时间长一点可能并不是坏事，我们可以好好考虑一下行业转型的问题。 我国钢铁行业要从传统制造业向服务制造业转型。“微笑曲线”的两端分别是研发设计和用户服务，中间则是生产制造过程。传统制造业向服务制造业转型，就是要从“微笑曲线”的中间向两端延伸，注重研发设计，注重为用户提供各种解决方案和满足用户个性化定制服务。 3.国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河：在现有的体制下，各级地方政府实际都是“经济人”，都有发展园区、招商引资、努力发展产业的动力。这也是形成产能过剩的主要原因。投资越多产能越大，产能越大越容易造成过剩。化解产业过剩，一定要加快体制改革。体制改革就是一定要在当前形势下，使地方财权和事权相匹配。很多地方政府只有事权而没有财权，只能以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，搞园区、搞产业，导致产能过度扩张。 4.中国工业经济联合会会长李毅中：要化解产能过剩，可以从以下几点入手：其一，以规划进行约束。使各地明确自己的产业发展定位和调整方向，找准各地的优势产业和特色产业，避免盲目投资。其二，加快淘汰落后产能。落后产能的淘汰给市场腾出了空间，也能提升先进产能的比例。其三，加快科技创新，鼓励企业在品种、质量、节能降耗、环境保护上做文章，这样可以扩大有效需求。其四，加强城市的基础设施建设，比如地铁、保障房等，可以化解一部分产能。 5.中华民营企业联合会会长保育钧：中国的产能过剩问题之所以难以解决，主要原因就是地方政府的保护。对地方政府来说，上马大项目可以带来GDP、税收和就业，所以即使很多行业已经产能过剩了，但地方政府还在不断推动上马。下一步的着力点要放在解决绝对产能过剩上，要下狠心坚持优胜劣汰，即便伤筋动骨也得干。 6.第十一届全国人大财经委副主任贺铿：落后的要淘汰，不是说规模小就一定要淘汰，还是看它生产的是什么东西，有没有市场，而且是不是破坏了环境。这是在竞争当中来看的，有一些小规模的企业有很好的竞争能力，所以不能用规模的概念来衡量。说得更直接一点，哪一个企业要淘汰掉，不要光是政府说了算，而是政府要用法律规定指标来衡量，看它是不是要淘汰。 7.冶金工业规划研究院院长、党委书记李新创，自觉加强成本控制，是市场倒逼钢铁行业转变发展方式的起点。“成本控制有底线，要想从根本上提升钢企的生存能力，必须对原有的生产组织形式进行全面革新，抛弃单纯以生产为中心的组织形式，转而构建经营效益最大化的组织形式。”事实上，2012年全国大中型钢铁企业主业全面亏损，非主业发挥了“救命稻草”的作用，依靠非主业尤其是投资收益，80家重点钢企才实现微利15.81亿元。 8.中国建筑材料集团公司董事长、中国医药集团总公司董事长宋志平：大企业整合市场是过剩产能退出的有效途径。化解产能过剩问题最恰当的方法就是扶持大企业，由大企业承担起行业整合的重任，走优化存量、减量发展、优化产业结构的可持续发展道路，增加行业集中度，改善产能过剩，实现合理有序减产。大企业是整合市场、提高产业集中度的载体，重组后能够合理利用资源，解决投资者、债权人的问题，解决职工就业的问题。事实上，工业发达国家去产能化大都是通过大企业实施兼并重组来实现的。往往是债权人推动重组，把工厂交给一些负责任的大企业。大企业重组之后采取减量措施，包括关掉部分工厂、降低产能利用率，逐步实现生产与市场的平衡。从全球各国市场经济发展的历程看，市场经济发展到一定程度必然会带来行业整合和重组，这是开展产业结构调整的重要途径。 9.政策上支持和鼓励大企业重组 大企业重组的热情并不高，原因就是缺少政策支持和激励：一是可考虑设置重组项下的专项资本金，支持央企进行并购重组。二是在股票发行、市场融资、银行贷款方面给予一定的支持。例如，在发行股票、融资方面给企业重组开设“绿色通道”。全世界的并购重组大都是由债权人推动的，大企业作为载体，债权银行可采用债转股、挂账停息等方式支持重组。还有，要加快推进国务院“金融十条”中提出的，对实施产能整合的企业，探索发行优先股等方式，支持企业兼并重组。三是进一步细化相关税收优惠政策，减免企业在资产评估升值和转让过程中的税收。四是支持重组大企业提高产业集中度。对于产业集中度，西方也是根据经济发展的主要矛盾反复修订，比如之前是限制集中，可当产业确实需要集中时，国家会相应调整法律。 10.在产能调控政策落实过程中，由于措施不到位，查处力度不够，产生了“重审批，轻监管;重制度，轻执行”的不良倾向，结果往往是控住了守法合规企业，而放任了违法违规建设的企业。 11.中国钢铁工业“走出去”：要破解钢铁产能过剩、度过行业“寒冬”，不仅要在国内想办法，还要眼光向外，走出国门“做文章”。矿石资源受制于人，是我国钢铁企业成本高企的重要因素，也是促使我国钢企“走出去”的最初动力。受国内产能过剩的重压，我国钢铁企业的“走出去”已经开始由单纯的找资源，逐渐向涵盖采矿、炼钢、销售的全产业链输出发展，以缓解国内市场的经营困境。 加强与下游企业战略合作，“手拉手走出去”，已经成为钢铁企业开拓海外市场的新途径。在国内钢材市场竞争激烈、下游行业加快“走出去”的大环境下，钢铁企业与国内下游行业企业实施联合体“走出去”，带动钢材间接出口。据不完全统计，2012年我国间接出口钢材约9000万吨，远大于直接出口的5573万吨。 到国外去办钢厂有利时机也已经出现。一方面，我国钢铁工业在国内继续扩大发展的空间已经不足;另一方面，钢铁企业的发展没有国界，中国钢企应当勇敢走向国际舞台，不断提高企业竞争力。从这个角度看，中国钢企“走出去”，既是消化国内产能的重要战略，也是中国钢铁行业自身转型升级的必经之路。 12. 淘汰落后产能需完善退出机制。淘汰落后产能是一项长期而艰巨的任务，需要建立完善的退出机制。而我国目前无论是产能淘汰之后市场的需求如何满足，还是从落后产能中转移出来的资本去向何处等问题都还没有一个很好的解决方案，地方财政压力和就业压力等问题也都需要统筹兼顾地加以解决。要把淘汰落后产能与企业产业升级和产品提档进行对接，通过加大政府扶持企业用于技术改造和产品更新的资金投入，激励和促进企业加快产业升级与产品提档，引导企业在淘汰落后产能的过程中发展新型产业和特色产业，加快企业产业产品提档升级的速度，实现企业在淘汰落后产能中的快速转身，保证淘汰落后产能后的企业能够持续、稳定地生存与发展。 七、产能过剩产生的原因 1.一些领域体制机制不完善，扭曲了企业的投资行为，由于土地、资源、能源、要素市场改革之后，价格不合理，市场配置资源的基础性作用难以发挥，同时一些地方通过低地价甚至零地价供地，招商引资，配置资源，税收减免、财政补贴、优惠政策、信贷扶持等各种优惠政策，影响了企业的正常投资决策。此外，由于投资约束和责任追究机制不完善，也助长了部分企业的过度投资行为。 2.以集中审批管控竞争行业发展的方式难以抑制产能过剩。由于缺乏对违规审批项目有效的约束和责任追究制度，产能过剩问题没有得到有效遏制。比如，在电解铝行业近年来新增的1800万吨产能中，由国务院相关部门审批的仅80万吨;在国务院相关部门没有审批的情况下，违规新增水泥产能8亿吨。 3.推动企业公平竞争的市场环境建设滞后。由于对以技术、标准、规范等促进产业自主发展的措施研究不够，规范市场公平竞争的规则、环境、秩序建立滞后，对已有的措施监督执行也不到位，导致一些达不到环保、能耗、安全等标准的企业以不公平的方式进行市场竞争，加剧了产能过剩矛盾。 4.产业结构不合理导致行业无序竞争。由于经济高速增长带来的需求拉动，企业无暇开发新产品、提高产品质量、加强企业管理等，只是在产业链的低端产品领域重复建设。同时，产业集中度低，大企业不够大更不够强，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，行业发展的协调和自律能力差。 5.经济周期性波动扩大了产能过剩的影响。一段时期内经济的快速增长，造成了阶段性需求旺盛，造成了一些行业产能迅速扩张。随着国际市场需求减少和我国经济增长放缓，产能过剩的矛盾愈加凸显。 6.地方政府GDP政绩观下的强力推动。四大行业对地方GDP、税收和就业的贡献度很高，各地均将其列入支柱产业。地方政府在推进本地企业产能扩张、阻碍本地企业退出或被兼并中起着关键作用。这使得中央历次化解产能过剩的政策无法落地，相反还加速了地方产能的扩张。(1)违规批准。(2)利用低价工业用地或厂房、税收返还、补贴、违规贷款、压低水电价格等途径，吸引企业在本地扩大产能和产量。(3)千方百计拯救濒临破产企业。钢铁、水泥、电解铝、玻璃等企业规模大，产值大，我国实行的财政分权体制和政府官员考核机制，使得企业一旦退出，则意味着地方政府财政收入和地方产值的减少。 7.淘汰落后、环保和产品质量监管和执法缺乏权威。各地都有大批未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时，一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能，至今仍然在运行，没有被淘汰。一些企业为了扩张产能，擅自更改技术标准，降低了产品质量。更有一些企业以严重污染环境为代价，降低生产成本。 8.市场推动的兼并重组力量不足。我国钢铁、水泥、电解铝、玻璃等行业在本世纪初开始也出现了系列并购重组，但多半是行政主导的、以地方龙头国企为依托的、兼并收购大量中小企业的非市场化重组，协同性差，无助于化解过剩产能，地方政府即使本地企业出现破产倒闭，往往设置种种障碍，也不愿意外来企业并购本地企业，跨地区重组的障碍重重。现有的财税体制下，除了被央企收购，地方政府对外地企业兼并本地企业，以及本地强势企业将资金投往外地，基本上不会持积极态度，导致市场化重组的现实可能性下降，直接影响到企业的主动性和积极性。 八、治理产能过剩的措施 1.工信部总工程师朱宏任：从七方面着手建立化解产能过剩长效机制 根据国务院的部署，工信部与发改委正在共同研究制定“化解产能过剩矛盾总体方案”。一是通过挖掘内需市场潜力，改善需求结构，有效释放内需，消化一批过剩产能。进一步加大技术改造力度，对应用新技术、新工艺进行节能环保改造、生产高附加值产品、有市场需求的项目继续给予支持。二是通过促进企业兼并重组，整合压缩一批过剩产能。三是提前完成产能过剩行业“十二五”淘汰落后产能目标任务，鼓励地方提高标准，落实产能等量减量置换制度，淘汰一批落后产能。四是结合钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等行业特点分业施策，有针对性地提出化解产能过剩矛盾的具体措施。五是充分发挥规划、政策、标准的引导和约束作用，严格准入条件，加强行业准入管理，健全行业监测体系和产能过剩情况预警制度，加强和完善行业管理。六是通过加强土地、环保、金融、质检、安全等职能部门协调配合，加大财税支持力度和落实环保、土地、金融等政策，支持过剩产能退出和产业结构调整。七是通过推动深化投资和财税等重点领域改革，规范市场秩序，完善市场机制，建立化解产能过剩矛盾长效机制。 2.建立化解产能过剩矛盾的长效机制，按照中央四个一批来做： 一是通过挖掘内部市场潜力，改善需求结构，释放需求，消化一批过剩产能，运用新技术、新工艺，进行节能环保改造，生产高附加值产品，有市场需求的项目机遇给予支持。 二是通过巩固和扩大国际市场，扩大对外合作，转移过剩产能，研究制订过剩产能向境外转移的政策措施，支持国内有实力企业加快走出去，消化国内产能。 三是促进企业兼并重组，整合压缩一批过剩产能，推动优强企业发展壮大，发挥大企业对行业发展重要作用，提高产业集中度，优化产业组织结构。 四是淘汰落后产能，结合化解产能，提出提前一年完成“十二五”淘汰落后产能的目标任务，鼓励地方提高标准，落实产能的等量减量置换制度，淘汰一批落后产能。 五是按照中央说的，结合钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶这些行业的特点，分别制订政策措施，明确这些行业的发展方向，支持行业调整和优化结构，有针对性的提出各个行业化解产能过剩矛盾的措施。 六是提出要充分发挥规划政策标准的引导和约束作用，严格准入条件，加强行业准入管理，健全行业监测体系和产能过剩的预警制度，加强完善行业发展。 七是要加强土地、环保、金融、质检、安全等职能部门的配合，加大财税支持力度和落实各个方面的政策，包括环保、土地和金融方面的政策。 八是突出深化投资、财税、重点领域的改革，规范市场秩序，完善市场机制，建立化解产能过剩的长效机制。 政府一定要加强信息服务，实施动态的信息服务。信息不对称，非完备信息，难保决策的科学性。 九建立企业退出的援助机制。具体建议：第一，为钢铁等行业设立产业组织调整援助基金，用于这类产业中需要退出企业的经济补贴，补贴重点放在企业职工养老保险、医疗保险、失业保险的统筹接续、职工再就业培训、再就业补贴上;采用减免税收、收购报废、提高固定资产折旧率、对退出企业购买专利给予一定补贴等措施，帮助企业退出或转产。第二，对自愿淘汰企业出台奖励政策。对自愿淘汰的企业，政府要出台补贴支持政策，如设立淘汰落后的专项补偿金，用以支持解决好职工安置、企业转产、债务化解、土地重新评估再回购等实际问题。 九、治理产能过剩的难点 产能的严重过剩和中长期潜在增长速度下降。我们经济发展阶段，这两者重叠带来的一个难点。 1.再就业问题。一定要有一批工厂来关门，涉及到的企业职工很痛苦，涉及到的地方政府也很痛苦。培植新产业谈何容易，没有吸纳能吸纳这么多人的产业。 2.土地复耕。钢厂建完以后，很多土地是征用的，土地使用性质变化了，不可能恢复成为农田。 3.债务。社会的融资方式合法和非法的都很多，比如说集资的问题，比如说影子银行等等一系列的问题，所以这个债务的问题可能不是简单的集中在几大银行，其牵扯面要比过去大。 4.产业梯度转移和技术换代同时存在。如果对过剩产能一刀切，那就会影响产业发展。 5.地方政府责任。造成产能过剩的主要原因是行政力量推动产业发展。应该说这一轮严重的产能过剩问题其形成机制是地方政府富有不可推卸的责任，就是我们政府主导的经济和产业发展方式，推动了这一轮的产能过剩。这一轮产能过剩当中有一个非常有意思的现象就是民营企业推波助澜，作用非同小可。地方政府行政力量推动，就是刚才于处长讲到的，靠土地、税收优惠、投资补贴，甚至还有一些地方给矿产资源等等这样一些极有诱惑力的手段，使得投资者行为扭曲。 6.长效机制建立还需时日。所谓长效机制，就是要减少政府的投资项目审批，让市场机制真正发挥作用。一方面要建立新型准入制度。现在的投资项目审批是以经济性管制为主要内容，就是管投资规模、管投资效益等，其实这是投资者自己最关心的，政府不应该关心，也不可能替投资者去承担投资的风险，实际上这种方式在一定程度上也加剧了产能过剩。新型的准入制度要以经济性管制为主转到社会性管制为主，所谓社会性管制，主要是用节能、环保、安全生产等三个指标来对投资项目进行约束和管理。同时，我们管理投资要从事前的前置性审批管理方式，转到以事中过程监管为主的方式。建立长效机制的第二个方面就是要强化政府的信息披露和服务职能，建立产业发展预警机制，用及时、完整、准确的信息引导社会投资，让投资者真正能够在这样的基础上做出正确的投资决策。 十、经验和案例 应该说，发达国家多已进入到后工业时期，在工业发展进程中都多次经历并缓解了“产能过剩”，从他们的解决方案中总结经验和教训，对我国当前化解产能过剩具有重要的借鉴意义。 1.市场调节为主 扩大内需外贸 在面对产能过剩问题时，美国、德国、日本等发达国家主要是通过市场机制调节作用，但也不排斥采取管制、税收等政府干预手段，从扩大内需、贸易输出、技术创新、产业转移等多途径输出过剩产能。 第一，坚持“市场调节机制为主，政府干预为辅”的原则。发达国家市场化程度相对较高，遇到产能过剩问题主要通过市场调节机制，政府通常发挥引导性指向性作用，少见生硬的扶植手段和过多的干预手段。欧洲的钢铁行业在面临产能过剩问题时，更多的是采用减产减员等市场行为来提振价格。日本面对需求萎缩和产能过剩的双重压力,推行“减量经营”政策,为市场提供了明确的政策指向，同时良好的市场机制使得去产能化的推进过程进展顺利。 第二，依靠扩大内需消化部分产能。有效扩大内需是发达国家化解产能过剩的主要思路。20世纪50年代，日本在产能过剩危机中实施了《国民收入倍增计划》，将提高国民生活水平和低收入者购买力作为策略的核心。该计划的实施促进了日本保持较高的经济增长，1961-1970年日本国民生产总值年均增长率达到10%。此外，日本劳动报酬的年均增长率超过10%，实现了国民经济与居民收入同步增长的目标，形成了将近1亿人口的中产阶层。 第三，依托对外贸易输出国内部分产能。主要发达国家都把拓展海外市场作为化解产能过剩的重要手段之一。美国的生产能力在二战时期扩大了约50%，二战后期美国通过“马歇尔计划”使得全世界一半以上的制造业生产都是由美国进行。日本在上世纪50年代确立了出口导向型经济模式，以此来解决其日益严重的产能过剩问题。 第四，引导技术创新淘汰落后产能。相比于其他方面，发达国家在淘汰落后、鼓励创新方面的政府干预力度较大。日本针对落后产能在20世纪60-70年代采用设备注册制度、指定准入标准、淘汰落后设备、鼓励使用节能环保设备等一系列做法。美国针对21世纪初传统产业产能过剩问题，采取大力发展服务业和高新技术产业的产业升级方式。美国经济重心转向第三产业，工业经济也开始向信息经济转型，并引领了全球信息化革命，美国由此摆脱了传统产业升级的难题，化解了产能过剩。 第五，加快海外产业转移释放过剩产能。将产能向海外转移，加快国内传统产业向新兴产业的升级步伐是发达国家化解产能过剩的主要手段之一。日本由于本国经济发展动力不足不断将国内产业转移，以释放过剩产能。上世纪80年代前期，日本制造业的海外生产比率仅为3%左右，20世纪90年代初提高到8%左右，而2002年达到17.1%。欧盟各国也十分重视海外工厂建设，以汽车制造为例，欧洲汽车制造商持续增加新兴国家的投入，纷纷建立汽车生产基地。欧盟汽车企业的这一措施使各汽车制造商有效化解了产能过剩问题。 2.兼并重组限产保价 美国在市场需求下降时，钢铁业去产能化，钢企自觉削减产能，美国联邦政府承担了钢企不同的社会成本。日本钢企则按照工业重新布局和环境治理要求，大钢厂自主调整，小钢厂都并到大钢厂里去，与下游用户紧密联系、开展战略合作，并将一些产能转移到别国。 日本新日铁住金株式会社顾问黑木启介介绍道：“新日铁成立时有25座高炉，后来通过减量重组、优化提升，关停了一大批设备，现在只有9座高炉。”他坦言，化解产能过剩是一个痛苦的过程，必须解决好员工的安置问题。新日铁的办法是对员工进行培训，所有管理层都要承担为员工推荐工作的责任。此外，关停设备后，闲置土地有效利用的问题也要解决。新日铁在八幡制铁所闲置的空地上开展了再生循环项目，为社会提供能源。“所以，我们现在更注重防患于未然，对项目的投资非常谨慎，防止出现产能过剩。” 日本在泡沫经济的时候，全国有1.2亿吨的水泥产能，现在日本只有3家大型的水泥企业，总产能不到4000万吨，但整个去产能过程中企业效益一直很好。大企业整合完成后，关掉部分工厂，减少并退出过剩产能。大企业为什么能关得起工厂?因为大企业通过扩大市场份额还能实现盈利，而且关掉的工厂只是大企业的子公司，并不影响企业的整体运作，也不影响债权债务等问题。而如果关的是一家一家独立的小企业，关闭一家就是关闭一个独立法人企业，企业停产倒闭了，呆坏账问题、就业问题、资源能源浪费问题就会随之出现。 3.历史上美国、日本、德国如何化解产能过剩 ⑴美国历史上的产能过剩 20世纪80年代以来，美国先后经历了三次较为严重的产能过剩。一是20世纪80年代中期，二是20世纪90年代初期，三是21世纪初期。在前两次产能过剩中，1986～1987年和1991～1992年，美国工业产能利用率都曾下降到79%～80%，产能过剩主要集中在汽车、钢铁等传统制造业。为解决工业产能过剩的危机，美国采取了大力发展服务业和高新技术产业的产业升级方式。20世纪80年代以来，美国经济重心向第三产业转移的速度明显加快，工业经济也开始向信息经济转型。第三产业的发展使工业部门的生产波动对整个经济稳定性的冲击减小，而以信息产业为核心的高新技术产业的发展创造了新的投资增长点和工业生产增长点。在美国21世纪初的产能过剩中，2000～2002年，工业产能利用率再次跌落到81%以下。这一次过剩的产能不是出现在钢铁和汽车，而是集中于电子制造业和信息通信产业。这轮高新技术产业“产能过剩”，最终通过相关企业破产和并购重组等方式得以缓解。 美国采取强制与激励相结合的做法淘汰落后产能 能效提高的过程也就是高能耗、高排放的落后产能改造或退出的过程。美国提高工业领域能效的政策采取了强制与激励相结合的做法。其政策措施主要包括： (一)实施了提高能效的强制性政策，规定了相关产品、设备、系统如电动机、锅炉等的最低能效强制性标准。美国1980年开始实施强制性能效标识制度，1992年开始实施自愿性节能认证“能源之星”，美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。由于市场本身不能实现最有效率产品的销售，因此只有采用标准这一强制性措施才能确保至少效率最低的产品从市场上消失，管制和标准也因此成为世界各国提高能效的首选工具。 (二)实施了有效的财政政策，包括强制性的税收、税收减免、投资赋税优惠以及为促进能效提高建立的投资银行放贷标准，这些税收优惠政策有利于激励企业实现对最低标准的超越。美国《2005年能源法案》对安装特定节能技术实施20亿美元税收激励。此外,为达到特定能效目标的节能自愿协议也广泛地应用于工业领域。 ⑵日本历史上的产能过剩 作为制造业大国，“二战”以后，日本也经历过多次周期性“产能过剩”。在1945～1985年，日本对产能过剩问题的解决还是比较成功的。日本解决产能过剩问题主要采取了以下方式：一是“二战”后到20世纪50年代，确立出口导向型发展模式，通过出口来消化过剩产能，拉动经济增长。日本经济的对外依存度从1946年的10%左右迅速提高到1960年的38.8%。二是20世纪60～70年代，通过启动内需来消化产能。60年代初，日本提出了明确而具体的“国民收入倍增计划”，引入了“最低工资制”，扩展了社会保障计划，完善养老保险金，提高健康保险付给率等。这项政策引发了日本国内的一场消费革命，过去以出口为主的日本制造企业也开始为国内市场进行生产。消费的启动，成为消化产能的主要渠道。三是通过大规模海外投资，将国内制造业产能向海外转移。20世纪80年代中期以后，受日元升值的影响，日本国内传统制造业企业加快对亚洲“四小龙”(韩国、中国台湾、中国香港和新加坡)、东亚和中国等国家和地区的海外投资，向海外转移过剩产能。四是20世纪90年代日本泡沫经济破裂后，日本再次面临严重的产能过剩，日本政府继续选择通过扩大出口来消化产能。 日本20世纪60-70年代解决“过剩设备”的具体办法 “过剩设备”及与之相关的落后产能问题是20世纪60-70年代特别是萧条时期日本产业政策的重点，具体做法包括： (一)设备注册制度。注册现有设备和限制生产品种，限制非注册设备使用，限制新增设备。 (二)制定准入标准。1965年日本制定新建石油化工中心企业的标准，获批企业产能的门槛是年产乙烯能力达到10万吨，此后根据30万吨以上的大规模成套设备已经成为时代潮流的这一变化，很快又将该指标提高到30万吨。 (三)淘汰落后设备。1964年“纤维新法”采用了废弃两台旧设备才允许添置一台新设备的“废旧更新”原则，1967年的“特纤法”将废弃“过剩设备”、设备现代化以及企业规模适当化作为三项基本内容。1978年《特定萧条产业安定临时措施法》对平电炉钢材制造业、炼铝业、合成纤维制造业、船舶制造业、化学肥料、棉化纤纺织业、瓦楞纸板制造业等萧条产业实施调整，共同处理过剩设备废弃、长期封存与停用、转让，其目的在于通过该法的实施使指定的工业部门停产或报废设备。 (四)政府补偿。在解决萧条行业产能过剩问题的过程中，日本政府采取政府收购来报废设备的方式，即由政府与产业界合作预测未来供求，对“过剩部分”由政府出资收购报废;日本政府设立特定萧条产业信用基金，对那些按计划淘汰落后设备的企业提供优惠利率贷款;采用特别折旧制度、即允许企业把一部分利润作为固定资产折旧摊入成本以降低税收负担;对淘汰设备造成的失业人员给予救济。虽然对产业发展有较多的直接干预，但是日本政府也认识到应当主要通过市场手段解决产能过剩与落后产能问题。日本官方发布的《七十年代展望》就指出，应严格抑制过分的政策干预与产业的过度保护，产业政策的应用应限定在市场失败的领域。 德国利用信息技术直接改造提升传统产业 在德国，机械制造、精密加工、精细化工、食品加工及汽车、钢铁、交通、能源、发电等行业的生产与制造，都广泛地应用信息技术来提高生产效率和市场竞争力。由于信息技术在汽车领域的深度应用，正在推动汽车发生革命性变化。从汽车的燃油系统、控制系统、底盘系统、车载系统及汽车行驶的调度系统等都在由信息技术来实现智能化。 4. 中国建材联合重组与管理整合经验成为哈佛商学院案例 由哈佛大学约瑟夫·鲍尔教授和GA·邓乃文研究员联合撰写的“中国建材：推动中国水泥产业发展”案例正式出版，中国建材在中国水泥行业的并购整合经验进入美国哈佛大学商学院的案例库。 案例的核心是通过四个方面分析探讨在中国水泥产能过剩、企业过于分散、恶性竞争的产业环境下，中国建材如何克服重重困难快速成长。第一、勇担改善行业结构的使命，确立了清晰的战略和明确的目标，以存量整合为主，以市场化方式推进跨地区、跨所有制的规模宏大的联合重组。第二，探索“央企市营”的公司治理新机制，建立了央企控股的多元化股份制、规范的公司治理结构和职业经理人制度，实现了包容性成长和闪电般的快速扩张。第三，建立了并购后的独特整合框架及模式，以“三五”管理整合及文化整合让重组企业迅速进入规范管理的快车道，确保了联合重组的成功。第四，持续开疆辟土，有序展开水泥产业整合的计划，不断延伸产业链，提高管理水平;着眼于行业未来发展，引领全行业可持续发展。 5.经验总结 (一)通过建设信息技术应用平台，支持传统产业改造和技术创新 以提升工业产品竞争力为突破口，重点在汽车、纺织、机械、机床等行业建设公共技术服务平台，加大信息技术应用力度，形成信息技术、工业产品及系统装备相结合的应用环境，推动软件、集成电路技术及产品与传统产业的衔接，提升传统行业企业的创新能力 (二)运用财税政策推动落后产能淘汰 一方面，采取激励机制，包括政府投资、政府采购和财政贴息等财税政策，引导企业使用先进技术，降低能耗和污染排放。另一方面，采取惩罚机制，提高产能落后企业的税收负担，降低其盈利空间，通过倒逼机制加强其能减排效果或者使其自动退出市场。 (三)建立地方淘汰落后产能专项资金 建立地方淘汰落后产能专项资金用于对淘汰落后产能的补贴。同时，在政府补贴之外，还可采用市场机制实现一部分经济补偿。建议政府参照关停小火电中发电量指标的有偿转让模式，探索适合其他行业淘汰落后的市场补偿机制。 (四)实施递减性补贴政策 参照浙江省淘汰落后水泥产能的做法，对先期淘汰的产能给予高额补贴，关停越晚，补贴越少，超过一定关停限期的还要进行处罚，通过这项措施可引导落后产能尽早、尽快淘汰。 (五)鼓励落后产能转产转型的优惠政策 鼓励落后产能在原有基础上通过技术改造实现向其他行业或相关行业转移，如原淘汰立窑企业可利用原有基础转型为大型水泥企业的粉磨站，应在立项、土地审批、信贷政策、税收减免等方面对落后产能转产企业制定一系列优惠政策。 (六)建立新建项目与淘汰落后产能的捆绑机制 在现有基础上严格执行总量控制的目标，明确新建产能必须等量淘汰的原则，要想新建、扩建产能，必须以等量的落后产能淘汰为基础(可称之为“上大必须压小”);另一方面，主动淘汰落后产能的业主和企业享有优先建设大型先进产能的权利，同时可享受一系列优惠政策(可称之为“压少优先上大”)。新建、扩建产能的企业或业主应承担淘汰落后产能的义务，即新建产能项目必须同落后产能企业联合、重组，并吸纳安置其职工，或收购其产能容量，所得资金用于关停企业的损失补偿和职工安置。 通过实施上述捆绑机制，可有效控制总量，加快淘汰进程，提高企业自主淘汰落后产能的积极性，同时也可使淘汰落后产能的成本降低，资源得到更有效利用，人员得到妥善安排。基于客观条件的限制，这种机制当前可在某些领域进行一些有益的尝试，同时也可考虑将这种机制同环境排放总量控制体系结合起来，使两者相得益彰、互为促进。 (七)建立对风险投资的税收倾斜政策 首先，对风险投资公司投资高新技术企业的风险投资收入，免征营业税，并对其长期实行较低的所得税率。 其次，对法人投资于风险投资公司获得的利润减半征收企业所得税，对居民投资于风险投资公司获得的收入免征或减征个人所得税，同时，对企业投资高新技术获得利润再用于高新技术投资的，不论其经济性质如何，均退还其用于投资部分利润所对应的企业所得税。 最后，建立科技开发准备金制度，允许企业特别是有科技发展前景的中小企业，按其销售收入一定比例提取科技开发基金，以弥补科技开发可能造成的损失，并对科技开发基金的用途和管理进行规范，规定准备金必须在规定时间内用于研究开发、技术更新和技术培训等与科技进步的方面，对逾期不用或挪作他用的，应补缴税款并加罚滞纳金。 (八)提高社会融资总量，为工业产业结构优化升级提供资金保障 加强与各类金融机构的沟通联系，统筹协调银行、证券、保险、信托等多种金融资源，提高社会融资总量。大力发展多层次资本市场，通过设立风险创业基金、私人股权投资基金、扶持企业上市以及发行企业债券等多种融资方式，拓宽企业直接融资渠道，用市场机制保障资金的高效配置。 优化中小企业的融资环境，建立健全中小企业担保体系和风险补偿机制，鼓励金融机构实行差别化的信用评级体系，适当下放信贷审批权限，改进绩效考核制度。鼓励金融机构实行“肥瘦”搭配，将带动效应大但目前效益欠佳的项目与当前效益明显的项目相挂钩，积极给予信贷支持。发挥财政资金的杠杆作用，发起设立产业基金、创投引导基金，吸引、带动、引导银行资金和社会资本共同参与。 |
