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从一国层面上讲，政府债务包括中央政府债务和地方政府债务两个有机组成部分，前者称为国债，后者称为地方债。 链接一：高层声音 1.习近平同志表示：中国确实面临地方政府债务、部分行业产能过剩等困难，但这些问题处于可控范围内，有能力处理好。 2.李克强总理：有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险。加强市场监管，提高产品和服务质量。对大家都很关心的中国地方政府性债务问题，我们正在采取有针对性的措施，有序规范和化解。可以有把握地说，总体是安全可控的。 3.财政部长楼继伟谈地方债：先制止扩张再开正道。财政部先以审计署统计的约11万亿元债务为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。他表示，下一步会研究完善制度，会给地方政府开一条正道，堵住那些歪门。 4.银监会主席尚福林表示，目前地方政府融资平台贷款和房地产贷款风险可控。下一步，将加强平台贷款的规范管理，同时抓紧研究规范地方政府债务管理的办法。将按照“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，加强平台贷款的规范管理，切实缓解其风险隐患。同时，抓紧研究规范地方政府债务管理的办法。 链接二：政策规定 1.《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》2013.7 继续按照总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解的原则，防范化解地方政府融资平台贷款等风险。 2.《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》2013.4 中国银监会要求各银行要继续按照融资平台自身现金流覆盖债务本息的情况，将融资平台分为“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”。按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求，继续坚持总量控制。各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模。 3.《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》2012.12 财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部门下发通知：一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资;二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为;三、加强对融资平台公司注资行为管理;四、进一步规范融资平台公司融资行为;五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为 4.《中华人民共和国预算法》1995年 除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 链接三：专家观点 1.发改委经济研究所副所长宋立：用“地方债务危机”来形容当前中国地方债务现状是一种误解。从经济学的角度来讲，与清偿性有关的才能叫危机，与流动性有关的只能叫恐慌。目前中国地方债的情况应属于后者。 2.发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣：最好的方式不是向银行融资，而是发债，因为发债更加透明，风险更容易控制。 我国地方债务的形成与西方国家存在区别，我国是因为基建等投入形成的实务资产，而西方国家的负债则是为了清偿过去积累的债务。 3.国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员张茉楠：与欧美发达经济体不同，中国政府债务形成机制与中国式的财政分权体制有着更为密切的内在逻辑，可以说，是“不彻底的财政分权+预算软约束+地方政府恶性竞争+隐性债务担保”形成了中国式政府债务的风险模式。 4.中央财经大学财经研究院院长王雍君：地方政府不问责债务、问责政绩。官员出政绩的方法很简单，就是借钱。等要还债的时候领导已经调离或者晋升了。债务问责机制的漏洞不容忽视。 5.十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青:地方政府之所以热衷于发行地方债券，一方面原因在于“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制，地方政府“事权”、“财权”不统一，想干事，但缺钱;一方面在于目前的政绩观考核体系，以GDP、城市建设、形象工程为导向的政绩观考核问题仍普遍存在。 6.全国人大财经委员会原副主任委员贺铿:认为由于地方债务的回报就在眼前，而风险来自未来，当期政府有很强的驱动力“发债花钱，不问偿还”。作为政府性债务的长期担保人，中央政府的一大任务就是将公认为已有失控危险的地方政府性债务重新“套上缰绳”。这一任务的首要步骤就是对地方债务进行摸底清理，做到心中有数，“该限制要限制，该还款的还款，不然真有可能发生金融危机”。 7.交通银行首席经济学家连平认为，许多地方政府近几年将陆续进入偿债高峰期，而受土地出让金收益下滑和经济下行的影响，地方政府财税收入缩减较大，部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证，偿债风险扩大。 8.中国地方债可以说是一笔糊涂账：一是中国的预算法明确规定地方政府不允许负债，地方政府为了回避预算法中的规定，通过设立各种投融资平台来承担实质由地方政府该承担的债务。二是地方投融资平台和地方政府通过BT、BOT等各种融资方式来进行负债，加大了统计的难度。三是部分地方政府为了回避上一级政府对于地方政府负债的考核和追究责任，有时候会刻意隐瞒一些负债。 链接四：数据 1.审计署三次调研结果 ⑴审计署2011年6月发布《全国地方政府性债务审计结果》：截止到2010年底，全国地方政府性债务规模为107174.91亿元。此次审计过程中地方政府债务被分为三类，分别为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务、其他相关债务。其中，政府负有直接偿还责任的债务就有67109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务为23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。 ⑵审计署2013年6月发布了“36个地方政府本级政府性债务审计结果公告”，显示36个地方政府本级政府性债务余额已接近3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。16地区债务率超100%，债务率最高达219%，违规为817亿元债务提供担保等问题纷纷浮出水面。 ⑶根据国务院要求，审计署组织全国审计机关对政府性债务进行审计，对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。这是继2011年后，政府性债务迎来的又一次全面大摸底。据悉，审计的范围是中央、省、市、县、乡政府截至2012年年底和2013年6月底的政府性债务情况，10月中旬前向国务院提交审计报告。 2.地方债务规模 目前我国政府性债务规模并无官方的权威统计。 审计署2011年底出具的审计报告，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿，其中融资平台公司的政府性债务余额为4.97万亿，占比46.38%。 2013年5月20日，国家审计署副审计长董大胜估计，目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿。 而财政部原部长项怀诚此前估计的数字是超过20万亿元。 3.还款兑付高峰来临 据不完全统计，截至2010年底10.7万亿元全国地方政府相关债务中，约有11.37%需要在2013年偿还，合计1.2万亿;加上2010年共计1384亿的中央代发地方债，3年到期需要还本付息，合计1500亿;同时地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，由于多是2年期限，很大一部分2012年发行的项目也将迎来一波产品兑付洪峰。 在2013年各地的财政预算中，地方政府本级收入，加上税收返还和转移支付，合计11.5万亿左右，国有土地收入预算为3.3万亿元。而2013年要偿还的各种债务，保守估计将接近2万亿，约占当年财政预算收入的近两成，土地出让收入预算的一半多。事实上，地方政府的财政预算收入，其支出结构基本上是刚性的。 4. IMF评估我国广义政府债务已超过GDP的45% 国际货币基金组织(IMF)2013年7月首次公布其对中国政府债水平评估称，2012年广义政府债务(包括中央和地方预算内及未列入地方预算内的，如地方基础设施建设支出)已超过GDP的45%。 5.财政转移支付规模 财政部数据显示，2011年，中央对地方专项转移支付占到总转移支付的47.5%。2012年，中央对地方一般性转移支付21471.18亿元，占转移支付总额的53.3%，专项转移支付占比为46.7%。 6.信托平台融资成为2012年以来地方政府新宠 中国信托业协会最新发布的数据显示，政信合作业务在2013年一季度井喷，直接的政信合作业务一季度末余额为6548.14亿元，同比增长160.85%，环比增长30.56%，远远超过近几年平均两三千亿元的水平。 链接五：名词解释 1. 地方债务 包括直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四种分类： 显性直接债务风险 地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。 隐性直接债务风险 隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。社保资金缺口加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给社保支出带来较大风险。特别是由于现代企业制度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等，财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。 显性或有债务风险 这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。如果这些债能按时偿还，则不须财政承担;但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带责任，最终成为财政债务。 隐性或有债务风险 这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。 2. 地方政府性债务 指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。 偿还责任 地方政府负有偿还责任的债务，是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务，例如地方政府债券。 担保责任 地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。 地方政府负有偿还责任的债务与地方政府负有担保责任的债务的区别在于，前者的偿债资金由政府财政负担;后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。 其他责任 其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。 3. 地方债务风险 是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。 4. 政府投融资 指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，在不以盈利为直接目的的前提下，通过信用方式筹集和使用资金，采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。 一般来说，政府投融资具有三个特征：一是有偿性和公共性;二是兼有金融性和财政性;三是灵活性。政府投融资不同于财政预算，它是根据财政政策的需要和经济建设的需要进行的信用活动，可以按照建设任务具体情况实行不同的投融资方式。 1988年，国务院发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，政府的投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央和地方相继成立了专业投资公司，各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了地方投资公司。 5. 地方政府投融资平台 作为地方政府为满足对外融资需求而采取的一种形式上看起来更为市场化的融资模式创新，是地方政府在现实的资金需求压力下，为绕开现行的各种法律和制度障碍而采取的新的变通手法。地方政府通过划拨土地、股权、规费等各种资产，并通过直接或者间接的政府担保方式组建地方融资平台公司，其根本目标就在于，从形式上满足金融机构设置的融资条件和监管部门规定的准入门槛，以便获取外部融资，进而能够将资金用于由当地政府主导的公共基础设施建设项目。 投融资平台的好处：首先，地方政府融资平台是独立的企业法人，符合向商业银行借贷的主体资格;其次，地方政府很容易通过财政拨款或注入土地、股权等各类资产的形式使地方融资平台达到政府投资项目资本金不低于30%的监管要求;第三，地方政府融资平台可以利用土地使用权，甚至未来的财政补贴资金，作为抵押申请商业银行贷款或者申请公开发行公司债券，还可以通过融资平台之间互相担保，以看似市场化的方式提高信用级别。基于以上原因，地方融资平台公司对于地方政府成功绕开诸如地方财政不能列预算赤字、不能进行对外融资担保等一系列法律和制度障碍具有极大的帮助。 投融资平台具有一定的隐藏性：地方政府通过直接或间接的担保措施利用地方融资平台公司进行融资，而不是以自身的名义直接进行借贷，从地方政府资产负债表的角度来看，实际上相当于把原先的常规负债项目转变成为表外融资业务。通过这样一种变通处理之后，地方政府债务实际上就从账面上被隐匿了;再经过地方融资平台之间的交叉担保等一系列看似市场化的运作之后，地方政府的或有债务很多时候就不会被外界所关注。 投融资平台加重了债务负担：在比例上，一般投资者拿到8%~10%年收益，远高于市场上的理财产品，又有政府背景的项目，投资者也很愿意进行投资，信托公司充当资金的掮客，只要项目有足够的担保，能足以覆盖风险，加上有政府的信用所在，将项目打包成理财产品，信托公司从运作中赚1%~1.5%的利息，地方政府融资成本至少11%以上，远高于银行贷款利率的7%以上。这对政府来说，长期以往必然加重其债务负担，影响当地政府的信用。 我国地方政府投融资平台的历程：地方政府债务最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底，全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。 融资平台的最早雏形，始于上世纪八十年代，广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策。1994年分税制改革后，地方政府开始更多依赖融资平台，筹措资金。据审计署2012年公布的数据，全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。 6.地方政府性融资形式 基本上是在时间上依次利用了银行贷款、城投债、信托和其他方式。其中，银行贷款仍然占据主导;而债券融资和信托融资成为重要补充，债券融资成本较低，信托融资成本较高但更为灵活。地方融资在不同方式之间的安排一方面基于对资金需求和风险偏好的差异，另一方面也受到宏观调控和金融调控的影响。不同融资方式在规模占比、发行时间、发行成本和借款期限上的安排形成了差异化的金融风险。 债券融资。地方债券融资主要是发行城投债，包括短融、中票和企业债，以及少量的公司债、私募债等。城投债的存量余额截至2013年10月已经达到2.36万亿元，存债只数1864只。债券融资成本较低，已经成为地方政府重要的融资方式。从发行来看，2009年是城投债爆发式增长的开端，从年度低于1000亿元的规模直接跃升到超过3000亿元;从2011年度的3715亿元直接攀升到8756亿元，当年的城投债发行，很好弥补了地方政府的资金缺口，并通过较低成本、较长期限的融资安排和部分用于借新还旧的资金运用很好地缓释了地方债务的信用风险，也避免了对地方投资的影响。 信托融资。信托融资伴随着经济刺激和宏观调控的周期和由此导致的地方政府对资金的持续迫切需求，作为一种更灵活的融资方式得到快速的增长，到2013年6月资金信托规模超过8.9万亿元。 对于地方债务而言，信托资金的成本较银行贷款和城投债都更高，而且期限也偏短，以两年期居多;2012年以后的地方政府信托融资中，一部分用于借新还旧，借助信托只是因为银行贷款和发行债券渠道受限。这无疑增加了地方的债务成本和债务风险。 6. 影子银行 又称为影子金融体系或者影子银行系统(Shadow Banking System)，指银行监管体系之外，可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系。影子银行系统(The Shadow Banking System)的概念由美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利首次提出，它包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券、保险公司、结构性投资工具(SIV)等非银行金融机构。“影子银行”的概念诞生于2007年的美联储年度会议。它是通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的一种方式。这种方式的核心是把传统的银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系。这种信贷关系看上去像传统银行但仅是行使传统银行的功能而没有传统银行的组织机构，即类似一个“影子银行”体系存在。 “影子银行”有几个基本特征：第一，资金来源受市场流动性影响较大;第二，由于其负债不是存款，不受针对存款货币机构的严格监管;第三，由于其受监管较少，杠杆率较高。说白了，它具有和商业银行类似的融资贷款中介功能，却游离于货币当局的传统货币政策监管之外。 在中国，金融市场环境与国外不同。广义地说，“影子银行”包括所有经营非信贷类产品的信用机构。这中间，传统银行业本身创新出来的“理财业务”，包括银行与信托公司、证券公司合作开发出的各类理财、信托产品，可算是“影子银行”的大头儿。 “影子银行”的另一部分，是各类小额贷款公司、担保公司、典当行、私募基金、网络信贷、地下钱庄等民间金融机构。它们发展也很迅速，但由于体量小，影响力相对有限。 7. 信托(Trust) 一种特殊的财产管理制度和法律行为，同时又是一种金融制度，信托与银行、保险、证券一起构成了现代金融体系。信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的进行管理或者处分的行为。 地方政府拿着建设公路、铁路、保障房等项目到银行融资，银行根据这些项目，会先预测项目的未来收益，然后评估项目投资风险。 8.政府债务警戒线 对于政府性债务，国际公认的警戒线标准是债务率达到100%和偿债率达到20%。其中，债务率指债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标;偿债率指当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标。 8. 转移支付(transfer payment)， 财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。转移支付的模式主要有三种：一是自上而下的纵向转移;二是横向转移;三是纵向与横向转移的混合。 中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。 财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。 专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。 规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。 链接六：关于地方债务的几个问题 1.地方政府为什么要举债? 按照现代民主财政理论和公共产品理论，无论是中央政府还是地方政府，必须要为经济社会发展提供公共产品生产。为此，中央政府和地方政府进行了财权和事权划分。在当今世界各国越来越强调分权化的趋势下，许多国家的中央政府通过放权赋予地方政府更多的税收权力、支出权限和举债能力。其一，财权事权不匹配。分税制的财政体制改革后，大量的财权上收中央，较多的事权下放地方，教育、医疗、民生工程、社会福利处处都要地方政府增加投入，许多配套资金只能通过举债筹措。其二，干部考核不完善。传统政绩评价指标中，以GDP、城市建设、形象工程为导向的问题普遍存在，加之考核问责不涉及政府债务，在一定程度上刺激了一些地方干部举债发展，铺大摊子，上大项目。等到债务压力和风险凸显，借债的前任官员早已升迁提拔，还债包袱则像“击鼓传花”一样甩给后任。其三，债务监管不规范。一方面，举债决策缺乏科学规划和有效论证，导致举债规模不受限制，更多地体现为长官意志。同时，一些地方政府对债务管理工作重视不够，数据统计不准确、不全面，加大了防范和控制债务风险的难度。 2.中央税与地方税 目前，中国共有18个正式税种。从税种划分上看，属于中央的税种包括消费税，车辆购置税、关税、进口增值税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、城市建设维护税，中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。 地方税包括营业税、城市维护建设税(不包括上述由国家税务局系统负责征收管理的部分)，地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税(不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分)，资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，契税，屠宰税，筵席税(2008年停征)，农业税(已停征)、牧业税及其地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。 中央与地方的“共享税”包括增值税、资源税、证券交易税、所得税等。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。证券交易印花税收入的94%归中央(原来平分)，其余6%归地方。所得税原来归地方，后来中央参与分享，且比例逐步提高。现在，企业所得税按中央60%、地方40%分享，个人所得税也是中央60%、地方40%。在这两项所得税中，地方的40%部分15%归省、25%归市县。 3.分税制改革调整什么? 分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。 改革开放以来我国政府财政体制沿革历程，其核心问题始终是明确各级政府之间的支出责任和收入划分。30多年间，我国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。特别是1994年的分税制改革，清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例，影响深远。自那时以来，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重，使得地方财政收支矛盾变得越来越尖锐起来，预算压力空前扩大。 一是中央与地方的事权和支出划分。根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。 二是中央与地方的收入划分。根据事权与财权结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。 三是政府间财政转移支付制度。分税制在重新划分中央财政收入与地方财政收入的基础上，相应地调整了政府间财政转移支付数量和形式，除保留原体制下中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制度。具体办法是，中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用。 四是预算编制与资金调度。实行分税制后，中央和地方都要按照新口径编报预算。同时将中央税收返还数和地方的原上解数抵扣，按抵顶后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数的比重，核定一个“资金调度比例”，由金库按此比例划拨消费税和中央分享增值税给地方。 4.影子银行为什么能快速发展? 一是实体经济对金融业的需求多元化和复杂化，资本市场快速发展，为影子银行的发展创造了空间。二是以信贷资产证券化为代表的金融创新，加上金融机构监管套利动机，为影子银行的发展提供了途径。三是金融管制法律放松和监管缺位，使影子银行的发展摆脱了束缚。 我国对影子银行的界定及统计口径尚未形成普遍共识。目前业界讨论最多的两种影子银行形式为银行理财业务和信托公司。数据显示，截至2012年末我国存续银行理财产品资金余额达6.7万亿元;截至今年一季度末，信托业资产规模达8.73万亿元。算上民间借贷等其他形式，我国影子银行规模或在15万亿元以上。 5.地方政府债务风险带来的影响 过度负债将加大金融风险、制约地方经济发展、爆发危机。 一是直接形成金融机构不良资产，加大金融风险。地方政府进行城市建设资金，目前大部分靠的是各类金融机构贷款，形成大量直接和或有债务。一些金融机构认为地方政府贷款是优质贷款而不断进行信用扩张，因此许多投资项目风险就向金融机构集中。一旦经济走入低谷，部分企业出现偿债困难，就会引致政府税收降低，金融机构难以及时收回本息，便累积了大量不良资产。债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。当各方债务超过一定极限后，金融危机的“多米诺骨牌”就会倒塌。 二是直接影响地方政府正常运转，制约地方经济发展。地方政府债务负担过重，不仅会严重弱化财政吸取能力，导致政府缺乏履行正常职能所需要的基本手段和能力，而且会激励其借新偿旧，寅吃卯粮，不断增加长期负债。目前，我国地方政府普遍存在财政预算的随意性、决算超预算的高弹性，以及多口径的糊涂账、不透明的过度负债账、虚高的资产评估等，严重透支了政府的融资能力。这种过度负债不仅严重制约了地方经济发展，而且将丧失其必须承担的大量或有债务责任、担保责任和兜底责任，严重损害地方政府在群众中的公信力和最后的安全感。 三是地方债务累计到一定程度，就会爆发危机，这包括信任危机、债务危机、经济危机，最后导致连带银行破产的政府破产危机。最后化解危机的办法就是通过廉价变卖国有资产，或者让上级政府乃至中央政府去兜底损益，这就要通过资产出让、债务重组、货币贬值来平摊债务，这实际上降低了货币购买力，牺牲的是城镇居民实际生活水平和福利，进一步增大社会保障资金缺口。这样的债务转嫁最终是让全体老百姓集体来买单，就此也会引发社会的不稳定。 我国近年来出现的地方政府债务风险，还有一个特殊的情况，就是随着各地城镇化步伐加快，各级地方政府甚至包括县乡一级政府以经营城市、加快市政建设为名，以大量土地抵押来获得银行贷款，并通过设立大量数不清的城投公司为融资平台进行融资，还以融资租赁、集资、信托债、回购、垫资施工、延期付款或拖欠等方式多头举债、变相举债，形成大量的举债主体和举债方式。这不仅筹资成本高、风险隐蔽性强、寻租空间大，而且直接助推了城市一级土地出让金不断上涨进而形成房地产泡沫。 6.防范地方融资平台风险的措施 当前，不是考虑地方政府是否该负债而是如何可持续健康负债。考虑到迟早要让地方政府光明正大地发债和负债，通过这次地方债务摸底后要考虑对地方发债“开前门”和“堵后门”，为此可以从以下几个方面加强工作，让地方债务保持在一个合理的区间，既有利于稳增长、保民生、调结构，也有利于控风险。 首先，尽快修订完善《预算法》、《担保法》等相关法律，赋予地方政府合法的举债权，以避免地方政府采用变通方式举债融资而滋生种种乱象。 其次，要抓紧制定出台规范地方政府债务融资行为的专门法规，对举债条件、审批程序、融资限额、偿债责任、信息披露等作出明确规定，使地方政府依法举债，依法筹措、使用、偿还，依法接受社会公众监督。 再次，要建立全国统一的政府债务融资管理体系。由财政部建立全国统一的债务管理体系，将地方政府举债融资全面置于财政部能够掌控的“笼子”里，努力扭转当前调控不力、权责不清、多头举债的被动局面;还有就是建立债务融资规模控制和风险预警机制，同时要完善地方政府债务融资信息披露制度，加强地方财政信息公开。 最后，要建立严格的违规举债问责制度，避免地方政府为了短期的政绩工程而举债。 7.地方政府投融资是把“双刃剑” 首先，地方政府投融资平台公司可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率;另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。2008年和2009年，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台公司功不可没。由于我国东、中、西部经济发展不平衡，东部产业要转型升级，中、西部渴望承接东部产业转移，投融资平台公司对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了我国的产业梯次转移，有利于我国经济的均衡发展。 其次，地方政府投融资平台公司大大加快了城镇化进程。投融资平台公司所筹集的资金，大部分用于城镇公共基础设施建设。可以肯定地说，没有地方投融资平台公司，就没有这些年来我国城市面貌的日新月异。城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业化创造了需求源泉，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。 再次，地方政府投融资平台公司促进了民生改善。依托投融资平台公司，地方政府筹集了大量的资金，其中的相当部分投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目，一部分资金投入了公立医院设施、教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设，还有一部分资金投入了污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂(填埋场)、水环境治理工程建设等。这些项目的建设和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群众的欢迎。 最后，地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。地方政府投融资平台公司是政府性企业，具有法人资格，可以通过发行信托资金计划和公司债券、联合投资等方式吸引民间资本进入，充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，实现短期政策调控与利用民间资本长期机制的较好结合。 8.正确对待地方债的态度 首先从国际惯例来看，允许地方政府适度举债融资，是多数国家通行做法。据国际权威机构统计，全球53个主要国家中有37个允许地方政府举债。其次，从过去经历来看，地方通过各种变通方式进行举债，对于保民生、改善基础设施、发展经济起到巨大作用。再从个人负债来看，因为鼓励个人通过住房按揭等金融工具的创新，实现个人住房条件大幅改善，并推动了经济发展;同理，地方政府通过金融工具来负债也可以起到这样的积极作用。所以不能过于妖魔化地方政府的举债行为，不要过于保守地控制地方负债率。 9.营转增后的财政困局：地方政府没了主体税种 营业税虽然是共享税，但主要划为地方政府收入，属于地税类。税改以前，营业税占到地方年财政收入的30%，是地方财政的支柱之一。而增值税属于国税类，2012年开始搞营业税改增值税试点，“营改增”这部分增值税暂时还归地方政府所有;“营改增”全面铺开后，地方收入将有所减少，这跟2003年中央决定取消农业税导致地方收入有所下降一样。一旦两税合并完成，地方财政很大一部分就归为中央政府支配，其收入必定大大减少。 10.地方债务可能引发的政府体制改革 核心是政府和市场关系、中央和地方关系的体制改革。主要有三方面内容。 ⑴地方政府职能定位。重新划分市场和政府的边界，重新定位政府在经济中的作用，收缩地方政府在经济活动中的边界。 地方政府从基建和房地产财政向公共服务财政转型;公共服务产品的提供，从主要由政府生产经营向主要从市场中购买转变。 财政模式转变也是地方竞争的增长模式的转变。地方政府的基建财政和土地财政是地方竞争的主要工具，二者相互联系，基建投资是为了营造更好的地方投资和生活环境，吸引资本和人口的流入，带动经济增长和地方级差地租的上升，基建投资的收益需要房地产收益弥补。财政模式的转变，就意味着地方竞争的增长模式中，更多发挥市场和私人部门的作用。 对土地制度包括土地出让收入分配制度的改革，可以倒逼地方政府加快职能转变和财政模式转变。如果这一改革滞后，则只能更多依靠房地产市场自身规律发挥作用，从局部地区，土地不足和地价下跌地区开始转变。 ⑵地方财权事权平衡。转移支付在此间发挥着巨大的作用。转移支付制度的改革应朝向有利于建立地方公平合理的竞争秩序和平衡地区经济发展和公共服务水平的双重目标。 ⑶地方财税体制改革。建立完整的地方税收体系和规范的地方融资体制。 未来可能选择是： ⑴缩小地方政府在生产经营领域的活动范围，控制地方事权过快增长，规范地方举债机制，有限增加财权和融资权。通过中央政府转移支付和地方政府向私人部门购买的方式实现向公共服务型政府的转型。 ⑵地方事权继续增长，财税分成和举债权有限增加，地方政府在经济经营活动中依然扮演重要角色，即有限调整之后继续加杠杆和大政府模式。 ⑶地方事权减少，上移到中央，地方举债权限仍然保持相对严格，中央通过向私人部门购买和少部分向垄断央企购买的方式提供公共服务。 链接七：国际经验及案例 1.从世界范围内看，地方债务管理体制共有四种模式 ⑴市场约束型。即地方政府的举债行为主要受到来自市场的强烈约束。在这种体制下，地方政府根据自身资金需求状况、金融市场状况等，自主决定是否举债、举债多少，并对自己的债务行为承担全部责任。中央政府既不做事先审查，也不会对地方政府面临债务危机时实施救助(极特殊的情况例外)。这种模式适合于资金充裕、债务资信发达、债务评级完备、公开透明度高、责权利对称的国家，目前美国、瑞典、新西兰等主要采用这种模式。 ⑵共同协商型。即地方政府先与中央政府就关键性的宏观经济与财政指标达成一致，然后再自主决定其举债行为。与市场约束型相同，这种方式下，地方政府也主要面对来自市场的约束，中央政府并不干涉地方的债务行为，主要依靠地方政府的自主遵从。目前，丹麦、比利时、澳大利亚等主要采用这种模式。 ⑶制度约束型。即中央政府通过建立一系列针对地方债务的管理制度，如控制地方政府的发债规模、设立监控指标、限定债务用途、制定苛刻的债务援助条件等，对地方政府举债行为进行约束，但原则上不对地方政府日常的债务管理活动进行干预。目前，挪威、意大利、波兰等国家主要采用这种模式。 ⑷行政控制型。即中央政府通过行政手段直接管理地方债务，主要做法是控制地方政府规模、限制或禁止地方举债、若确有必要则通过中央政府转贷等，对地方政府的债务进行严格管理，涉及事前审批、事中监管和事后检查的全过程。目前，智利、蒙古、秘鲁等主要采用这种模式。 一国究竟采用何种债务管理体制，受到金融市场发育程度、地方财政自律程度、地方财政自给程度、国家政权结构等多种因素的影响。现实地看，一国的债务管理体制通常几种模式的复合体，如加拿大中央政府对省级政府债务主要采取市场手段控制，但省级政府对其以下地方政府的控制则主要采取行政手段，德国虽然主要依据法律管理地方债务，但有时也会对州政府进行行政干预。 2.两则案例 ⑴北京地铁建设 建地铁要花大钱，投资一公里少则上亿元，多则数亿元;但它投资周期长、回报率低，是金融机构眼中的“鸡肋”，很难融到资。一条复八线，总长仅11公里，当年投资概算25亿元，因为资金赶不上趟儿，断断续续建了12年，最后决算高达80多亿元。同样因为没钱，一些数十年前就已规划的地铁线路迟迟不能实施。 申奥成功后，北京必须加快地铁建设，投融资必须破题。2003年11月，京投公司一挂牌就领到了硬指标：在2008年前融资522亿元，建成3条地铁;随着更多地铁提上建设日程，京投的任务也一再加码，到2015年之前，其融资总额高达3800亿元。白手起家的京投进行了一系列创新：在国内轨道交通领域率先引入PPP(英文“Public Private Partnership”的简称，意为“公共民营合作制”)、BT(英文“Build-Transfer”的简称，意为“建设-移交”)机制，成功运作了第一支企业债券、第一个人民币贷款利率期权项目、第一支短期融资债券、第一个银行竞标贷款额度项目、第一个固定利率贷款项目、第一个出口信贷项目、第一个用信托方式引入社保基金的项目……一系列的“第一”，从不同角度求解融资难题，目前已经落实资金1700亿元，资金到位率100%。京投公司负责人王灏自豪地说：“现在北京修地铁不再是项目等钱，而是钱等项目了。” 在北京市的支持下，北京地铁4号线项目首次采用特许经营模式，引入香港地铁投资;奥运支线实现了国内轨道建设中第一个“建设-移交”模式。同时，北京基础设施投资公司还通过企业债券、短期融资券、中期票据等方式实现多元化融资，并且开创性地实施了对银行进行贷款招标、绑定利率等方式，一方面扩大了融资渠道，另一方面大大节约了融资成本。截至目前，已经实现节约融资成本22亿元，到2015年，预计将共节约成本110亿元。 ⑵底特律“汽车城”破产 伊利湖畔的底特律因为通用、福特和克莱斯勒三大汽车公司总部齐聚于此，曾经是世界上最有名的“汽车之城”。汽车业的诞生和发展与底特律紧密相关。1914年，由老福特首创的流水线作业，不仅带动了汽车产业的蓬勃兴盛，更直接带来了美国20世纪20年代的“柯立芝繁荣”，成为美国进一步崛起的基石。在20世纪50年代的鼎盛期，底特律位列美国第五大城市，全城拥有将近200万人口。 底特律兴起的18世纪，内河水运依然是美国最重要的运输方式。身处五大湖水路战略要地的底特律，逐渐成为交通枢纽。底特律和其所在的密歇根州，依靠地下丰富的煤铁资源和廉价的内河运输，一跃成为美国的重工业中心，逐步使美国摆脱了对欧洲进口工业品的依赖。 但在远洋运输不再充满风险的今天，底特律的地理优势已经荡然无存。随着产业布局全球优化，密歇根州的钢铁厂被更加廉价的进口钢材所取代，密歇根州也成为媒体口中的“生锈地带”。 2008年金融危机给了底特律致命一击：三大汽车公司裁员14万人;2009年，克莱斯勒和通用相继宣布破产。 2013年2月，底特律被《福布斯》杂志评为2012年美国最悲惨城市。3月初，密歇根州州长施耐德宣布底特律进入财政紧急状态。报告显示，密歇根州最大城市底特律面临严峻的财政状况，由于市政府管理不善，该市的预算赤字高达3亿多美元。这还不算，底特律市政府的长期债务居然超过149亿美元。施耐德表示，底特律的市民得不到他们需要的和应得的服务，公共安全、照明、交通运输，所有这些领域都需要帮助。 高额的退休养老金和医疗保险，曾让底特律成为工薪阶层的天堂，但也是一个沉重的包袱。随着汽车产业下滑，失业率上升;税收减少，而福利开支却增加。为维持运转，只能债务高悬。由于工会势力的强大，劳工权益受到保障，削减福利必然会遭到反对和抵抗。 在许多人看来，政府有着无限的信用，他们永远不会破产。可是现在我们却看到，美国底特律城市竟然宣布破产了。其实，美国政府破产这并不是第一起，如美国申请破产城市有阿拉巴马州的杰佛逊郡、加州的圣贝纳迪诺、及加州的斯托克顿市。 |
