◎  人力资源和社会保障部社会保障研究所养老室主任 谭中和

　　养老不仅是家庭问题，也是社会问题。社会越发展，养老问题的社会属性越明显。当前，社会各界对养老保障问题的关注度越来越高，热议的话题不断增多，特别是“双轨制”、养老金“缺口”等问题成为舆论焦点，被认为是我国养老保障发展中的难题和困境。这些颇具争议的难题，关系到亿万群众的切实利益，也关系到社会的长期稳定。

　　养老问题持续升温

　　近几年，养老问题备受社会关注。一方面，养老保障覆盖人数成倍增长，待遇水平也不断提高；另一方面，疑惑和不满意的声音也在增多。这一看似矛盾的现象反映了以下几个问题：

　　第一，人口老龄化高峰的迫近加剧了人们对未来养老问题的担忧。人口老龄化是许多国家都面临的难题。我国的老龄化更有独自特点：一是规模大。2012年，我国60岁以上老年人达1.94亿，是目前世界上唯一的老龄人口超过1亿人的国家。二是来得早。发达国家一般是工业化完成之后才进入老龄化，而我国还没有完成工业化就已经进入老龄化，即所谓“未富先老”。三是发展快。2012年我国人口中差不多7个人中就有1位老人，一些专家预计，到2020年，我国老龄化率将接近20%，也就是说5人中就有1位老人。

　　第二，快速发展的城镇化和市场化导致养老方式和理念发生改变。我国城镇化正在加速发展，市场经济体制不断完善，人力资源在地区之间、城乡之间流动成为普遍现象。最典型的是数以亿计的农民工在城镇就业，而老年人大多留守在农村，人户分离，家庭日益小型化、空巢化，传统的家庭养老模式发生改变，而社会化养老机制尚不完善，加剧了人们对未来养老的担忧。

　　第三，养老保障制度的广泛覆盖提升了社会各界的参与意识。改革开放前，只有机关和国营企事业单位职工才有退休金，许多人根本没听说过养老保险这个词。即使改革后，也有不少企业把缴纳社会保险费当作额外的经济负担，想办法逃避参保。而今，养老保险制度全面覆盖城镇各类企业职工，参保人员超过3亿人；新农保、城居保参保也超过4.8亿人。依法参保缴费是责任，“老有所养”是权利已经成为社会共识。

　　第四，养老保险制度尚不完善之处激发了人们对深化改革的预期。较为集中的，一是“双轨制”问题。由于机关事业单位仍在延续单位内部退休养老制度，社会上要求深化改革、消弭制度裂痕、缩小待遇差别的呼声很高。二是“流动性”问题。虽然已经施行了城镇职工基本养老保险关系跨地区转移接续办法，但还不能满足快速城镇化过程中人口流动的需要。

　　第五，国际金融危机引发人们对我国养老保险可持续性的联想和思考。2008年以来，国际金融危机和欧债危机持续发酵，希腊等国财政赤字加剧，引发养老金危机，一些国家纷纷推出降低养老金待遇等措施。这从外部引发了人们对我国养老保障制度可持续性的思考：我们将来会不会也遭遇欧洲某些国家今天的困境？

　　如何走出养老困境

　　目前，我国养老的困境，主要归结为两个问题：一是如何消除养老保险制度的“双轨制”，二是长期看社保基金能否平衡，也就是未来钱够不够我们养老。

　　首先来看“双轨制”。养老金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，实行的是不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。计划经济时期，国有企业也和机关事业单位实行一样的退休养老制度。后来，改革要求企业成为“自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者”。而企业之间退休养老的负担畸轻畸重，因此建立社会化养老保险制度率先提上了改革日程。经过多种试验探索，最终形成了全国统一的、社会统筹与个人账户相结合的企业职工养老保险制度。这一改革确保了退休人员养老金的按时足额发放,有力地促进了国有企业改革。机关事业单位在改革的顺序上后于企业，总体上仍沿用单位内部退休养老的基本制度，形成了所谓“双轨制”。

　　双轨制长期存在下去显然是有违社会公平原则的。解决这个公平问题，重点是从两方面着手：一是缩小“待遇差”。群众对“双轨制”反映最集中的是退休待遇水平的差别，希望使同类人员之间的待遇水平大体平衡。对此，一方面国家普遍提高企业退休人员养老金水平，1995年到2013年，国家对企业退休人员基本养老金共进行了16次调整，全国企业退休人员月人均养老金从321元提高到1721元；另一方面，国家连续几年在调整待遇中对企业退休高工等实行了倾斜政策，使他们的养老金提高的幅度更大一些，努力缩小与机关事业单位同类人员的“待遇差”。今后，国家还要根据物价上涨和职工工资增长等情况，建立“兼顾各类人员”的基本养老金正常调整机制，进一步缓解这一矛盾。二是推进机关事业单位养老保险制度改革。从2008年开始，国家在上海、山西等五省市开展事业单位养老保险改革试点。经过几年探索，现在各方面已经基本达成改革共识，机关事业单位将和企业实行大体一致的基本养老保险制度，从根本上解决“双轨制”矛盾。

　　再来看养老保险基金。从当期基金收支情况看，养老保险基金没有缺口。2012年，全国城镇职工基本养老保险总收入1.97万亿元，总支出1.55万亿元，当年结余4000多亿元，累计结余是收大于支的。从长期运行看，养老保险的资金平衡压力确实将增大，有出现“缺口”的风险。这主要是因为我国老龄化程度不断提高，人口预期寿命不断延长，抚养比（即缴费者与养老金领取者的比值）不断下降。如果完全按照现行政策运行，不增加新的措施，预计从本世纪30年代开始，养老保险基金将出现当期收支缺口。这个结论的前提是“完全按照现行政策运行，不增加新的措施”。

　　所以我们现在非常重视和研究“缺口”问题。解决的主要措施有：第一，继续加强扩面征缴。目前全国城乡还没有参加养老保险的适龄人员约有2亿人。为此，要促进各类就业群体参保，努力实现应保尽保、应缴尽缴，使基金平衡有持久动力和源泉。第二，进一步提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹，在更大范围分散风险，减少资金结构性不平衡。第三，多渠道筹集养老保险资金。比如进一步增加财政投入，增加对养老保险基金的补助。第四，养老保险基金投资运营，实现目前2万多亿元累计结余资金保值增值。