报告人小传

　　冯奎，管理学博士、应用经济学博士后，城市发展战略专家。现任国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、城市中国网主编。多次参与部级以上城镇化文件的调研与起草工作，为20多个地方政府主持制定了城镇化战略、城市发展战略，主持完成的重大课题《多元复合转型的县域城镇化战略研究》获得了2011年国家发改委优秀成果奖。

　　新型城镇化新在哪里

　　◎冯 奎

　　大家知道，城镇化战略将在我们国家今后发展中占据极其重要的地位，发挥极其重要的作用。那么，今后的城镇化是什么样的呢？社会对此有个基本共识，就是传统型的城镇化道路走不通了，今后要走新型城镇化发展道路。既然强调新型城镇化，那么这个“新”体现在哪里呢？这既是一个重要的认识问题，也是一个重要的实践问题，需要把它弄清楚。

　　一、新型城镇化新在内涵

　　我们今天讲新型城镇化，这个新，是相对于我们过去30多年的传统城镇化而言的。在过去30多年的城镇化发展中，城镇化像个筐，什么菜都往里装。比如，有的地方认为城镇化就是东扩、西拓、南延、北伸，就是建成区的面积越扩越大；有的地方认为城镇化就是拆旧建新，就是找到各种题材与概念去建造新城；有的地方认为，城镇化就是中央商务区越来越多，楼房越来越高，马路越来越宽，绿化越来越好，城市越来越繁荣；有的地方认为，城镇化就是消灭农村，让农民进城上楼；有的地方认为，城镇化是发展主旋律，一切都要围绕城镇化转，只要城市兴旺发达就是城镇化，农村凋敝不可避免，等等。这些认识，有的跟城镇化沾边，有的歪曲了城镇化的本质，最终导致了三个结果：一是城镇化的面孔越来越模糊；二是城镇化这个概念被任意曲解；三是许多地方、部门、机构打着城镇化的旗号，以城镇化的名义各行其是。

　　新型城镇化和传统城镇化不一样，它的基本内涵是“化人”，也即“化农民为市民”，是人的城镇化。这其中，“化”是手段，“人”是根本。城镇化是人的行为过程，即乡村里的人“化”为城镇里的人，人口向城镇集中，并能够享受和城市人一样的基础设施与公共服务水平的过程。

　　我们再详细说说新型城镇化与传统城镇化在内涵上的根本区别。

　　传统城镇化追求城镇人口占总人口比例的提高，结果统计意义上的城镇化率提高很快，是典型的数量型的城镇化。世界上城镇化率从20%提高到50%，以英国为代表的欧洲大概用了100年，以美国为代表的北美大概用了60年，拉美国家大概用了50年，我们用了30年。可以看出，我们传统城镇化的速度是非常快的。当前，有的地区还将加快提高城镇化率作为目标，这对局部来说也许有一定的合理性。但从全国特别是东部的广东、浙江、江苏、福建等省的广大城市和小城镇来看，城镇化率的提高已经不是主要问题，而怎样让外来人口享受到与本地市民一样的基本公共服务，才是最大的问题。因此，新型城镇化就是要实现从数量型增长到质量型提升的转变，也就是说要解决农民工进城后公共服务均等化和定居落户难等问题，真实地提高城镇化的质量。

2亿多农民工流动大军，长年在家乡和打工地之间来回奔波。图为2013年春节期间，一名农民工挑着行李走进北京站。

　　传统城镇化过度注重城区面积扩大，而不注重人口的集聚。1990年到2000年，我国城市建设用地面积扩大了90%，但是人口仅增长了52%，土地城镇化是人口城镇化的1.7倍。2000年到2010年，城市土地扩张了83.4%，人口仅增长了45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。说得不好听点，传统城镇化是“要地不要人”的城镇化，是一种半拉子的城镇化。城镇建设用地增长过快，人的城镇化增长过慢，必然导致土地的粗放使用，同时也给未来人的城镇化带来更加严峻的瓶颈约束。因此，新型城镇化就是要改变过去土地粗放使用的模式，改变只要地不要人的发展理念，力争人、地关系均衡协调，用最少的建设用地吸纳集聚尽可能多的城镇化人口。

　　传统城镇化看重城镇化的表象特征，追求视觉效果，强调景观工程、标志工程、高楼大厦，甚至让城镇化变味为“房地产化”，却不重视人的市民化。导致农民工工作在城市，家庭在农村；生活在城市，户口在农村；消费在城市，积累在农村；居住在城市，房子在农村。新型城镇化强调，城市建设是“表”，各类市民的民生权利，特别是农民工的市民化权利是“里”。只有“表”，没有“里”的城镇化是空洞的城镇化，虚假的城镇化，甚至是有害的城镇化。

　　传统城镇化认为，为了支持与促进城镇化，农村、农业、农民必须作出一定的牺牲。新型城镇化认为，城镇化的核心是让农民享受到与市民一样的基础设施与基本公共服务。这就意味着，在城镇化过程中，不仅进城的农民工要市民化，而且发达的农村地域也可以就近、就地实现城镇化，农村与城市可以实现一体化的和谐发展。比如江苏华西村、北京郊区郑各庄村等，就都属于就地城镇化、农民自主型城镇化的例子。

　　方方面面的区别，都从本质上反映了新、老城镇化不同的基本内涵特征。在具体实践中，只要我们抓住新型城镇化“化人”这个内涵，就紧紧抓住了当前我国城镇化最主要的问题。截至2012年年底，我国城镇化率达到了52.6%，城镇化人口超过7亿，其中约有2.5亿被统计为城镇人口的农民工，还没有城镇户籍，不能享受城镇居民的所有公共服务，可以称为“半城镇化”人口。今后二三十年中，还将有近3亿农村人口要转化为城镇人口。未来，2.5亿“半城镇化”人口与3亿即将进城的人口相加，这5亿多人口能不能顺利地城镇化？658个城市和19680个小城镇能不能找到一条科学的发展之路？这些大的问题构成了我国发展的现实国情。新型城镇化之路走得好，庞大城镇化人口带来的经济社会影响就会是无与伦比的“正能量”；走得不好，如此巨大的城镇化人口，如此众多的城市和小城镇，就会隐藏着一个一个的“火药桶”，未来发展必然矛盾重重，造成经济、社会、生态环境诸多方面的危机。